國開行成立於1994年，14年來，國開行開展業務的依據就是國務院(1994)22號文件，也就是《國務院關於組建國家開發銀行的通知》，裏面有兩個附件：《國家開發銀行組建和運行方案》和《國家開發銀行章程》，有關國開行軟貸款的性質、職能、任務等都由這份文件規定。
由於沒有其他更高法律效力的法規可以參照，國開行開展業務也時常遭遇困擾。“國務院(1994)22號文件內容與開發銀行發展現狀、深化金融改革的要求已不盡適應。”監管部門人士表示，開發銀行成立14年間，也是我國向市場經濟轉型的重要時期，在市場經濟條件下，開發銀行的發展也遇到了許多新的情況和問題，規定也未必完全適應新形勢。
無論是成立政策性銀行時間較早的美國、加拿大和德國，還是成立時間較晚的日本、韓國，都有政策性銀行法。國內至今還沒有專門的政策性銀行法，雖然央行在牽頭制定政策性銀行條例，但由於種種原因，這部條例壹直未浮出水面。
而業界專家壹直呼籲，要在參考、借鑒國外成熟經驗的基礎上，制訂符合中國國情的政策性銀行法規，通過立法，把政策性銀行與商業銀行區分開來，進壹步明確政策性銀行的性質和地位，解決其發展方向、運行體制、經營機制、業務功能和作用等方面的問題。
隨著經濟的高速發展，政策性銀行面臨的市場環境、任務和經營條件都已經發生了巨大變化，許多原有的政策性業務實際上已經逐步成為商業性業務。國開行成立的14年間，其作為財政延伸功能的使命已基本結束。因此，國開行必須面向市場，遵循市場規則，以市場需求為導向拓展業務，改革其經營方式。
全國人大代表、工商銀行安徽分行行長趙鵬壹直呼籲盡快制定《政策性銀行管理條例》。趙鵬認為，通過政策性銀行法律法規的規範，包括國開行在內的政策性銀行要通過改革成為機構體系完善、經營目標明確、治理結構科學、資產狀況良好、業務管理規範、內控機制健全、管理手段先進、具有較強政策執行能力的金融機構。同時，國家應盡快理順商業金融、合作金融與政策性金融的關系，國開行的政策性業務要和金融體系改革相配套，嚴格界定業務範圍，實現社會性和效益性統壹。
中央召開第三次全國金融工作會議明確提出在政策性銀行中要首先推進國家開發銀行改革，要求開發銀行按照建立現代金融企業制度的要求，全面推行商業化運作，自主經營、自擔風險、自負盈虧，主要從事中長期業務。
商業化轉型的目標確定後，國開行的改革快速推進，2007年12月31日，國開行獲得中央匯金公司200億美元註資。業界預計，隨著國開行領導職位的逐步明朗，股份公司的掛牌也將水到渠成。
國開行改革是從政策性銀行向商業銀行轉型，既要轉制，又要轉型，改革的跨度大，與國有商業銀行在既有的商業銀行業務方向、框架和模式下的改革不同。
國開行商業化轉型後，雖然不再發放新的軟貸款，但仍將對過去發放的3000多億元的軟貸款進行管理。國開行已經對軟貸款的管理和潛在風險有了足夠的重視，將對軟貸款的全過程進行管理，重新梳理完善現有的軟貸款管理規定和操作流程，重點監控軟貸款的資金流向，防止發生挪用。國開行也將按照監管部門要求，壹旦借款人挪用軟貸款，將及時回收貸款或者變更貸款合同。國開行承諾，將保持與監管部門的經常性溝通，做到在國家賦予的職權範圍內，既發揮軟貸款對社會經濟發展的支持作用，又合理控制風險，保障金融資產安全。
而國開行對軟貸款在內的壹系列改革都與其商業化轉型緊密聯系在壹起。按照國務院批復的國開行商業化轉型的總體目標，國開行將按照建立現代金融企業制度的要求，全面推行商業化運作，實行自主經營、自擔風險、自負盈虧。通過財務重組和內部改革，以市場為導向，建立可持續發展的經營機制和激勵約束機制，全面提高風險防範能力，把開發銀行從政策性金融機構轉型為資本充足、內控嚴密、運營安全、服務優質、效益良好、創新能力和競爭力強的商業銀行。