0引言
“萬頃良田建設工程”是推進農地集中、居住集聚、用地集約和效益集顯的壹項重點工程。宿遷市系傳統農業大市，“萬頃良田建設工程”已在該市全面啟動。本文試對宿遷市“萬頃良田建設工程”試點工作開展的基本條件，在規劃編制和啟動建設中存在的問題，以及對未來推進中預期出現問題的分析，提出應對措施及建議，以供參考。
宿遷市是1996年成立的地級市，下轄三縣兩區，除坐轄區宿城區外，沭陽、泗陽、泗洪三縣及宿豫區(原宿豫縣)均屬蘇北農業大縣，農地資源豐富。經過12年來的持續建設，宿遷市已經步入了經濟社會發展的快車道，財政總收入、壹般預算收入、規模以上工業增加值、工業用電量等主要經濟指標增速持續位居全省領先位次。2007年宿遷中心城市建成區面積已達45平方公裏，全市建設用地面積已由1999年的180.97萬畝提高到2008年的203.2萬畝。但隨著工業化、城市化進程的逐步加快，宿遷人均耕地面積逐步減少，人地矛盾越來越突出。人均耕地面積已由1997年的1.35畝減少至2008年的1.16畝，近兩年每年的用地需求在3萬畝左右，但國家下達的年度用地計劃年均不到5000畝，土地瓶頸制約逐步凸現，供需矛盾越發尖銳。
實施“萬頃良田建設工程”，推進實現農地集中、居住集聚、用地集約和效益集顯，對農村村莊分散布局、農村建設用地潛力巨大的宿遷市而言，確實是壹個難得的機遇。
1宿遷實施“萬頃良田建設工程”試點工作條件具備
“萬頃良田建設工程”實施的主要途徑，即為“三結合”———農村建設用地整治與分散耕地整理相結合，農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相結合，節約集約用地與優化區域土地利用布局相結合。宿遷市推進“萬頃良田建設工程”，在自然、地理等方面條件充足，預期效益可觀。
1.1農村集體建設用地潛力巨大
宿遷市、縣區《土地利用現狀圖》顯示，宿遷農村自然村莊呈“滿天星”式布局，建築多以單層瓦房為主。據調查，宿遷市農村居民點占地面積約121萬畝，鄉村住戶約102.4萬戶，戶均占地約1.19畝。如按照康居示範村和集中居住點戶均占地240平方米(含配套設施建設用地)的標準，可通過復墾新增耕地80.9萬畝，如按照國家規定的戶均宅基地200平方米標準，可復墾整理增加耕地91.1萬畝。
1.2農民生產生活條件亟待改善
受自然、歷史條件影響，沿襲生活習慣和農業耕作的便利，宿遷市農村居民點的建築雖歷經了草房、草改瓦、瓦改平和平改樓的四次建設高峰，但農村當前仍以單層瓦房為主，且居住點分散。多數農民建房選址選擇自家的自留地、承包地或交通較為便利的道路兩側，大多沒有統壹規劃，也沒有集中連片建設，而是零星分散建在舊村莊中或村莊周邊的耕地上。很多村莊水、電、路、綠化等配套公***基礎設施沒有跟上，村莊“臟、亂、差”，居住環境普遍較差，群眾迫切希望生活環境能夠有所改善。
1.3拆遷安置成本相對低廉
目前宿遷對農村居民拆遷補償的標準均參照征地補償標準執行，由於農村房屋大都為平房，樓房不多，拆遷成本相對降低。此外，除拆除無主房、偏房房屋補償1萬元、有主房(含偏房)房屋補償2萬元、樓房4萬元外，宿遷市政府又出臺政策，對農民自願放棄宅基地，到集中居住點建房或進城(中心鎮)購房的給予獎勵補助、貸款貼息等優惠政策。農民居所安置選擇多樣，成本也比較低。
1.4地方政府高度重視
“萬頃良田建設工程”的目標是促進農村耕地資源、建設用地資源、勞動力資源、公***服務與市場需求資源集聚，完全符合宿遷市“十壹五規劃”提出的“環保優先、節約優先”和“全面奔小康、建設新宿遷”的發展思路。目前，宿遷市、縣區政府均成立了“萬頃良田建設工程”推進工作領導小組，建立了政府主導，國土部門牽頭，各部門配合的工作機制。
1.5土地整理工作基礎較好
作為壹個傳統的農業大市，耕地後備資源的開發整理壹直是宿遷國土資源工作的重點。市縣區國土資源部門均有專門的土地整理開發實施、監督和管理機構，人員健全，制度完善，土地開發整理的成效顯著。兩年來，該市已完成省以上投資土地開發整理項目9個、新增耕地0.6萬畝，占補平衡項目488個、新增耕地2.8萬畝，組織開展的城鄉建設用地增減掛鉤項目兩年就實現新增耕地1.58萬畝。
2宿遷推進“萬頃良田建設工程”試點工作面臨問題分析
宿遷開展“萬頃良田建設工程”試點工作優勢明顯，但由於試點工作是壹項全新的工作，是全國首創、全省同步開展，沒有現成經驗借鑒，只能邊實踐邊摸索，邊總結邊推廣。就宿遷市而言，目前碰到的困難和問題主要有:
資金缺口較大:按照規定，“萬頃良田建設工程”所涉及的前期調查論證、規劃編制、房屋拆遷、青苗補償、基礎設施配套建設及設備購置等，由項目所在地自行籌措解決，省負責土地整理費用，這樣縣區財政有壹定的壓力。
部分群眾思想不統壹:“萬頃良田建設工程”拆遷農戶安置以農民公寓房為主，不安排宅基地重建，拆遷安置點統壹集中到城鎮。部分被拆遷農民，由於對政策情況不了解，擔心失地後在城鎮的保障問題。
土地流轉方案不盡完善:實行土地承包經營權流轉是為了改變過去分散落後、土地產出率低的傳統經營方式，促進農業向規模化、現代化轉變。宿遷“萬頃良田建設工程”土地流轉規劃全部實行土地承包經營權入股和轉讓，對相關責任的規定還不夠具體。
3穩步推進“萬頃良田建設工程”試點工作的對策與建議
3.1著力宣傳和完善政策，鼓勵農民向城鎮集中居住
“萬頃良田建設工程”試點工作涉及部門多、政策性強，必須通過政策宣傳引導逐步推進。試點地區應以市為單元，統壹農村宅基地拆遷補償安置標準和農村建設用地收購儲備辦法，並建立有形的農村土地流轉和土地交易市場，真正讓農村土地動起來，通過宣傳，讓農民明白其中實惠，打消顧慮。本著進城集中居住為主、到集中居住點建房為輔的原則，應制定具體的農民放棄宅基地使用權購買政策性住房和普通商品房應享受的優惠、補貼等政策，妥善解決好農民居所安置問題。對於農民承包地流轉，也應按照群眾自願的原則組織開展，應明確合作社壹旦發包未成，應統壹經營，還利與民。
3.2推進農村社保，解決農民後顧之憂
“萬頃良田建設工程”實際上等同於征地，應解決好失地農民社會保障工作。各試點地區應讓放棄土地承包經營權的農戶和以土地承包經營權入股的農戶直接進入被征地農民社會保障體系，與被征地農民同等享受就業、醫療、養老、子女教育等政策。應建立幫助培訓就業機制，對有就業和培訓願望的農戶，納入城鎮就業管理，進行失業登記，符合條件的發放《再就業優惠證》，享受職業介紹、職業培訓、職業技能鑒定、稅費減免、小額貸款等促進就業再就業政策。
3.3探索多種方式，大力推進土地承包經營權流轉
穩定農村基本經營制度，保護農民土地承包權益，是黨的農村基本政策，必須長期堅持。土地承包經營權流轉必須依照依法、平等協商、自願、有償、不改變土地性質和用途的原則進行。在流轉後可以采取四種方式經營:①土地股份合作經營。鼓勵農民把土地經營權以入股形式組建土地股份合作社，實行股份合作經營或統壹對外租賃經營，農民可返聘為農業產業人;②發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業龍頭企業等規模經營主體，實現現代農業集約經營和規模經營;③鼓勵工商資本參與高效農業、現代農業、設施農業和植樹造林項目建設。充分利用工商企業資金、技術、管理等優勢，建立農產品基地，開展現代農業集約經營，逐步實現統壹經營;④以村為單位集中連片或整村流轉用於設施農業等現代農業開發建設，逐步形成壹村壹品、壹鄉壹業的特色產業發展格局。
3.4“築巢引鳳”，留足工程區安置空間
應合理選擇工程區範圍，對於確定的工程區應以權屬界線為準，特別是對於完整的集體經濟組織要統壹納入試點。想方設法把工程區農民能提前及時安置好，在充分尊重農民意願的基礎上，統壹規劃設計，鼓勵建多層和高層住宅，由政府前期投資完成基礎設施配套建設，為“萬頃良田建設工程”區農民拆遷留足安置空間。
3.5多渠道籌措資金，確保“萬頃良田建設工程”順利實施
“萬頃良田建設工程”實施的順利與否，關鍵在資金，因此各試點地區要多渠道籌措資金，確保工程順利實施。可以將新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、農業重點開發建設資金等土地相關資金中，留取壹定比例用於工程建設。同時還可以將省裏的農村道路改造扶持資金、農業開發、節水灌溉等項目資金以及其他涉農項目資金集中用於“萬頃良田建設工程”區內的其他工程。此外，還可通過銀行融資及引入社會資金等途徑解決資金不足問題。對於政府先期投入的資金，可以通過經營性用地招拍掛出讓收益、新增耕地置換的城鄉建設用地掛鉤周轉指標轉讓收益中予以補償。