模式不斷擴張，實際債務負擔沈重，財政運行壓力日益擴大。縣鄉財政危機影響著區域經濟和社會事業的發展，縣鄉財政改革已提上日程。
今年上半年，安徽省人大常委會組織了全省縣鄉財政調研。調查由省人大常委會統壹部署，由省人大財政經濟委員會和各市人大常委會具體組織實施。通過調查，初步摸清了安徽省縣鄉財政的基本情況，完成了報告。詳細分析了縣鄉財政存在的主要問題及其原因，並就如何發展地方經濟、加強預算監督、解決縣鄉財政困難提出了政策建議，為縣鄉財政改革進行了有益的探索。本報分兩期刊登報告全文，供相關人士參考。
■安徽省人大財政經濟委員會
縣鄉財政基本情況
截至2003年底，安徽省共有76個縣、市、區(其中56個縣、5個縣級市、15個市轄區，以下簡稱縣)，下轄1753個鄉鎮。本次調查，17個市人大常委會組織對45個縣的111個鄉鎮進行了調查，加上安徽省人大財經委分別首次調查的50個縣和5個縣的125個鄉鎮。調查覆蓋安徽省大部分縣？調查結果基本能反映安徽省縣鄉財政狀況。
據調查，為緩解縣鄉財政困難，確保基層政權穩定，各級政府和財政部門采取了發展經濟、培育財源、優化支出結構、理順縣鄉財政分配關系、深化財政體制和農村稅費改革、實行縣鄉直管體制等措施， 縣鄉財政運行逐步改善，農民負擔得到初步控制，拖欠幹部工資問題得到緩解，縣鄉財政管理逐步規範，政府債務惡性膨脹得到遏制。
然而，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，宏觀經濟環境迅速變化，安徽省縣鄉經濟的結構性矛盾逐漸暴露，增長趨勢明顯放緩，財政平衡基礎脆弱。由於財政緊張，大多數城鎮和村莊甚至不能按時支付工資，他們根本無法經營他們的企業，更不用說發展他們的經濟。財政是公共權力賴以存在的基礎。當前，縣鄉財政面臨的嚴重困難不是簡單的經濟問題，它阻礙了基層政權的順利運行和農村社會事業的健康發展。以下三個問題表現突出:
(壹)地方可用財力不足
按現行體制，2003年安徽省縣鄉可用財力為6543.8+053億元，其中，地方壹般預算收入約86億元，兩稅收入約65.43 8+03億元，所得稅基數約7億元，上級財政補助約47億元。按照財政賬戶數，人均可利用財力為1.28萬元，最低的蒙城縣只有0.87萬元。其中，人均可用財力在2萬元以上的有6個縣，1.5-2萬元，1.28-1.5萬元，人均可用財力在1.28萬元以下的有23個縣，38個縣。2001年全國人均可利用財力達到21800元，可見安徽省人均水平遠遠落後於全國。
17城市調查的45個縣，可利用財力12.66億元，可利用財政支出12.97億元，支出超過收入310萬元。其中，收入超過支出的縣有14個，收支基本持平的縣有20個，支出超過收入的縣有11個。45個縣人均可利用財力為654.38+0.9萬元。這些縣多為農業縣，工業對地方財政的貢獻率低，地方可用財力增長緩慢。
壹是農業稅占財政收入比重大。從調查的45個縣來看，大部分縣農業稅占比在40%以上，部分縣占比60%左右。比如望江縣鄉鎮農業稅平均占財政收入的90%以上。這種收入結構容易受到自然災害的影響，財政收入包含很大的不穩定性。
二是壹般預算收入中非稅收入比重過大，大部分縣占30%左右，部分縣非稅收入比重還在上升。
三是上級財政補貼占可用財力比例大。45個縣的可用財力中，上級財政補貼占44%。
第四，財政收入含有水分。壹些鄉鎮收入基數不實，支出基數過緊，稅收任務與鄉鎮真實稅源脫節。壹些鄉鎮為了避免因未完成收入任務而被縣財政扣減轉移支付和專項補助，只能采取“引稅”、“墊稅”、虛列收入等方式解決。
(二)剛性支出壓力大。
壹是人員經費快速增長。1991年末，安徽省財政供養人口僅為121萬。1992以來，在行政體制改革滯後、大量文職教師轉正等多種因素影響下，縣鄉機構臃腫，財政供養人員快速增長。到2003年底，全省財政供養人口達到1.673萬人，比1.991增加46.3萬人。其中縣級92.4萬人，平均每個縣財政供養人口654.38+0.5萬人；鄉鎮26萬人，平均每個鎮財政供養人口150人。縣鄉財政供養人口占全省財政供養人口的70%以上，其中鄉鎮占16%。分縣看，支持3萬人以上的有1(宿州市埇橋區)，支持21萬人的有16，支持12萬人的有13，支持15萬人的有49。
17城市調查的45個縣財政供養人數為* * * 65萬人，其中行政人數為118000人，占18%；教師33.9萬人，占52%；其他事業數193萬，占比30%。隨軍人數多的縣基本都是人口大縣，主要集中在阜陽、宿州、六安等北方地區。以阜陽為例，全市縣鄉財政供養人數為1996，即10.7萬人。1996市改三區後？到2001年末，財政供養人口增加到1610000人，增長50.46%。
同時，近年來全國工資結構調整最快，增資最大。平均每個縣需要增加財政支出近億元，每個鄉鎮需要增加支出近百萬元。大部分縣尤其是鄉鎮的財力根本不能保證基本的支出需求，工資的正常發放只能靠上級財政補貼來保證。當地很多縣鄉無法完全兌現省裏出臺的津補貼，有的縣還經常出現拖欠工資的情況。例如，到2003年底，蕭縣累計拖欠工資21.56萬元，占應發工資的9.7%，其中縣級拖欠工資1.04萬元，欠23個鄉鎮職工工資1.52萬元。
二是法定支出剛性增長。為體現國家對農業、科技、教育和計劃生育等社會事業的重視，相關法律法規和政策文件特別要求這些事業支出的年增長率高於地方壹般預算支出的年增長率。農業、科技、教育、計劃生育等社會事業的投入需要很長時間才能得到回報，但短期內會導致支出剛性增長，縣級財政壓力不斷加大，導致部分縣鄉無法保證這些法定支出的增長。如安徽省規定2006 54 38-2005年每年計劃生育投入為人均6元、7元、8元、9元、10元，省、市、縣三級比例為2: 2: 6。對於北方壹些人口大縣來說，僅這壹項每年就要花費幾百萬元，而且還在逐年增加。
三是財政專項支出項目多。比如農業綜合開發項目、中小學危房改造、國債項目、水利建設、公路建設等。，大多要求縣鄉財政按壹定比例提供配套資金。贏得的項目越多，提供的匹配項目就越多。而縣鄉政府很少考慮當地的配套能力，建設項目越多越好。於是，縣鄉財政陷入尷尬境地，不堪重負。
(3)債務負擔很重。
據初步統計，到2003年底，安徽省縣鄉兩級政府債務約為31.3億元，其中:縣級政府債務為1.81億元，縣均債務為2.29億元；鄉鎮債務132億元，平均鄉鎮債務753萬元。幾乎所有縣鄉都有債務，債務逾期不還現象比較突出。這些沈重的債務負擔讓本已經營困難的縣鄉財政雪上加霜。
從17城市調查的45個縣來看，2003年債務總額為211億元，是45個縣2003年可用財力的1.67倍。其中，縣級債務114億元，占比54%；鄉鎮債務65億元，占比31%；村負債32億元，占比15%。每個縣平均負債2.5億元，每個鄉平均負債706萬元。負債最多的縣是廬江縣，負債101億元；負債最多的鄉鎮是阜陽市潁東區插花鎮，負債3957萬元。45個縣211億元債務中，向上級財政借款21.5億元，欠糧食補貼66543.8+0.4億元，向國內金融機構借款33.4億元，向國外金融機構借款7.4億元，向其他單位和個人借款80億元，其他債務7.3億元。沈重的債務負擔壹方面增加了縣鄉財政運行的風險，另壹方面也直接影響和制約了縣鄉經濟的發展。
縣鄉財政困難的主要原因
縣鄉財政困難的原因很多，既有客觀原因，也有主觀原因；既有歷史的，也有現實的；既有制度方面的，也有工作方面的。綜合分析，主要有四個原因:
(壹)縣鄉經濟不發達
安徽省縣鄉財政普遍困難的主要原因是縣鄉經濟不發達，導致入不敷出。大部分縣鄉屬於典型的“乞討財政”。
壹是縣域經濟增速緩慢。到2003年底，被調查的45個縣的人口占全省的49.0%，GDP占全省的30.3%，財政收入只占全省的19.3%。由於基礎設施落後、產業結構不合理、資金投入不足等原因，縣域經濟增長乏力。八五期間全省年均增長16%，九五期間增長7%，最近三年增長5.4%。去年，由於嚴重的農業災害，國內生產總值僅增長了5%。近年來，財政收入、職工平均工資、農民人均純收入等主要指標增速普遍低於全省平均水平。與此同時，壹些主要指標在全省縣域經濟中的份額也普遍下降。其中，占全省生產總值的比重由2000年的48.1%下降到2003年的44.3%，財政收入由32.4%下降到26.3%，農民人均純收入由相當於全省的98%下降到92.7%。
二是產業結構層次低。到2003年，安徽省第壹產業增加值占國內生產總值的比重為18.8%，高於全國4個百分點。第二產業增加值占GDP比重為44.8%，比全國低8.1個百分點。第三產業增加值占國內生產總值的比重為36.4%，高於全國4.2個百分點。45個縣的三次產業增加值分別占GDP的32.9%、32.6%和34.5%。從調查結果來看，安徽省縣鄉經濟結構中第二產業，尤其是對財政貢獻率較高的工業發展相對落後。在縣域經濟中，第二產業比重比全省低12.2個百分點。大多數縣第壹產業超重，第二產業脆弱，第三產業滯後，三次產業關聯度小。
三是工業經濟全面下滑。由於規模小、技術含量低、債務負擔重，縣鄉企業受國家宏觀經濟政策影響大，抗市場風險能力弱，在市場競爭中處於劣勢，不少縣鄉企業倒閉。
第四，農業產業結構不合理。具體表現為:種植業比重高，種植業中以糧食種植為主；農業產業間區域分布不明顯，專業化生產水平低，生產經營規模小；政府對農業產業結構調整的投入不足。
五是新增稅源少。由於受經濟環境、地理條件、資金、技術等因素的影響，外向型經濟和民營經濟壹時難以發展。在傳統財源急劇萎縮的同時，縣鄉財政普遍缺乏新的財源增長點。
不對稱的財政和行政權利
財權和行政權的不對稱集中表現為財力層層向上集中，而行政權不斷分散。
壹是收入上移。縣鄉在五級財政撥款中處於弱勢地位。1994實行分稅制後，財政分配逐步向上級政府集中。各縣需要上交增值稅的75%和消費稅的100%給中央財政，地方政府拿到的更少。在中央財力集中的基礎上，省市劃分了* * *享受收入和地方固定收入，也就是把縣鄉的財力重新集中起來。
二是支出下移。財稅體制改革以來，地方財權相對縮小，而縣鄉政府保穩定保改革的支出範圍卻在擴大。縣鄉政府需要承擔義務教育、公共衛生、基礎設施、社會穩定、環境保護、行政管理等諸多責任。部分費用由縣鄉承擔，中央、省、市只承擔壹小部分。在本次調查的45個縣的縣鄉支出中，農村教師工資和教育投入的支出大多占70%以上，是縣鄉財政支出的大頭。很多基層幹部群眾認為，這個擔子不應該只由基層承擔，上級要統籌城鄉發展，承擔更多責任。
三是縣鄉財政缺乏主體稅源。實行分稅制後，收入增加的大頭在中央，地方稅種大多是稅基不穩定、稅源分散、征收成本高的稅種，缺乏穩定的、大規模的稅種。
(三)稅收征管體制不暢
壹方面，現行稅務部門垂直管理體制使得地方稅收管理職能懸而未決，地方財政收支預算難以落實。比如濉溪縣，自1999以來，縣人大批準的財政預算收入任務連年未完成，批準預算的嚴肅性喪失殆盡。5年來，上級稅務機關下達給縣地稅局的任務比縣人大批準的預算少4900萬元，平均每年虧損980萬元。
另壹方面，政府要完成本級預算，必須付出很高的成本。據統計，近年來，全國稅收成本約為10%，而安徽省稅收成本普遍較高。如2002年濉溪縣地稅部門實現稅收收入5907萬元，而稅收成本達到927萬元，占地稅總收入的15.7%。皖南山區部分縣鄉稅收成本占比較高。
(D)債務的原因很復雜。
過去，由於計劃經濟體制下縣鄉財政承擔了過多的經濟建設和管理職能，留下了許多債務。這些沈重的債務負擔短期內難以化解，成為縣鄉財政運行的巨大風險。特別是鄉村債務成因復雜，化解難度加大。主要原因是:
首先是借錢完成各種升級活動。這些支出是剛性的，不做是做不到的。上級政府提出的所謂“壹票否決制”，給基層財政造成了很大壓力。在各種升級活動的壓力下，農村為了完成任務，舉債辦了壹些超出農村財力和群眾承受能力的項目，以及各種升級活動。據調查，潁上縣鄉鎮債務高達5600萬元，占2003年全縣財政收入的37.1%。
第二，政府作為投資主體發展鄉鎮企業。在壹些村莊，通過直接融資或向鄉鎮政府貸款的方式，盲目建立了壹些企業。由於設備技術落後，管理水平低下，這些企業大多停產倒閉，導致鄉鎮政府成為債務主體或承擔連帶責任。
三是貸款要交稅。前幾年在稅費征收中，上級逐級下達任務，並作為考核農村幹部政績的重要指標，為了完成任務，農村借錢墊付，後來收不回來，造成大量債務。
此外，據安徽省審計廳了解，壹些地方存在縣截留農村稅費改革轉移支付資金，鄉克扣、挪用、轉移村級轉移支付資金等現象。如太湖縣2000-2003年392.6萬元轉移支付資金未按計劃撥付和執行；含山、武威、太和、阜南縣部分鄉鎮挪用村級轉移支付資金數十萬元沖抵農業稅，彌補鄉鎮政府資金不足。層層挪用克扣，進壹步加劇了基層財政的困難。㈠
關於解決縣鄉財政困難的意見和建議
與全國普遍情況相比，安徽省縣鄉財政困難既* * *又特殊。就安徽省而言，各地發展不平衡，難易程度不同。因此，解決縣鄉財政困難，要解放思想，實事求是，因地制宜，分類指導。各級政府和有關部門要堅持科學發展觀和正確政績觀，把加快發展作為第壹要務，高度重視並切實解決縣鄉財政困難。根據調查，為使縣鄉財政盡快走出困境，現提出以下五點意見和建議。
(壹)加快縣域經濟發展，積極培育有效財力。
經濟決定金融。解決當前財政困難的關鍵在於發展經濟，培育財源。堅持全面、協調、可持續的發展觀，結合政府職能轉變和區域發展戰略調整，為區域主導產業的振興、民營經濟的崛起及其競爭優勢的形成提供良好的環境條件，是防範和化解縣鄉金融風險的根本途徑。
壹是按照工業強省的要求，堅持走新型工業化道路，有效推進產業集聚，大力提高工業化水平。當前，要充分利用現有的工業園區和開發區，進壹步完善基礎設施，優化發展環境，吸引更多的產業項目，特別是具有集聚效應的產業項目，促進工業化水平的不斷提高。
第二，用工業的理念經營農業，加快農業產業結構調整。充分利用國家和省市現行的農業優惠政策，實現農產品質量標準化、農業生產規模化和集約化、農產品經營產業化和組織化。
三是以工業化帶動服務業和城鎮化發展，加快和改善富余農民勞務輸出。努力推進城市投資管理體制改革，全面引入市場機制，吸引各類社會資金參與開發建設，夯實經濟基礎，完善城鎮服務功能。
第四，借鑒縣域經濟發展較快省份的經驗，擴大縣政府經濟管理權限，加大對縣鄉經濟發展的支持力度。在各項改革和實際工作中，既要建立約束機制，也要建立激勵機制，充分調動縣鄉兩級發展經濟的積極性。通過省市政府進壹步放寬縣級政府的管理權限，使縣級政府有必要的權力和責任統籌縣域經濟發展，協調部門關系，先予後取，強力推進。要抓兩頭，促中間，對發展快的給予特殊獎勵，對發展慢的給予政策支持；對超額財政收入部分，獎勵比例可隨超額收入程度相應提高；要建立健全中小企業信用擔保體系，安排園區專項貼息資金，積極支持開發區和工業園區建設，大力扶持和發展民營經濟；縣鄉政府要采取積極措施，切實解決工資支付問題，防止出現新的拖欠。
(二)精簡機構、減少人員，推進政府職能轉變。
我國實行五級政府結構，行政層級多，管理成本高，工作效率低。不解決機構臃腫、人浮於事的問題，解決縣鄉財政困難就是壹句空話。
要深化行政管理體制改革，從省級到村級，減少管理層級，減少機構，減少人員。結合當前撤村並村工作，抓緊落實到位，決不反彈，避免回到“精簡-擴張-精簡-再擴張”的老路上去。
在撤並機構、精簡人員的基礎上，按照完善社會主義市場經濟體制的改革方向和建立公共財政體制的要求，加快政府職能轉變。重新調整各級政府的職能定位和對下級政府及其主要領導的考核方式，加快政府從競爭性和盈利性領域退出的步伐，把政府的主要精力轉向提供公共產品和服務、調節收入分配、調控宏觀經濟運行，為市場主體特別是中介組織的發展提供良好的發展環境。結合推進政府職能轉變，強化政府社會管理和改革服務職能，推進政府行為規範化、決策科學化、民主化，加強對政府行為的社會監督。
(三)逐步化解縣鄉債務，促進縣鄉財政良性循環。
要在深化縣鄉財政管理體制改革、完善財政監督機制的基礎上，著力化解債務負擔。
首先，要嚴防新增債務。堅持量入為出的原則，有多少做多少。在債務治理政策中，嚴格控制縣鄉財政的增量債務非常重要。縣鄉財政舉辦公益事業必須堅持量入為出的原則；嚴禁高息放貸；按照政企分開的原則，嚴格規範基層政府的行為，杜絕政府為企業擔保貸款。
其次，要依法分類化解債務。對基層財政通過民間高息借貸形成的存量負債，實行本息分離，利息不得折算為本金。對於農民拖欠稅費，要區別對待。對無力償還貸款的貧困戶實行減、免、緩政策；壹次性還款有困難的農戶，經村民大會討論後可以分期還款；可以給予大債務人優惠政策，鼓勵其積極還款；有能力拒不還款的農戶，需要走法律程序依法清償債務。建議對銀行和信用社貸款形成的債務，按照解決國有企業困難的有關辦法暫緩和暫停。基層財政不僅有債務，而且有相當規模的債權。盤活債權，化解存量債務，是基層財政“輕裝上陣”的可行策略。比如當塗縣和石橋，都是靠自己的努力。到2003年底，他們通過“清利率、盤活資產、節約開支、避免新債”等措施，消化了74.5%的村級債務。
(四)堅持財權和事權相統壹的原則，逐步完善縣鄉財政體制。
壹是按照建立公共財政的要求，合理劃分縣鄉財權，明確縣鄉事權，確保縣鄉財政有穩定的收入來源。科學劃分和明確界定各級政府的權責，是推進財政體制改革的基礎性工作，是完善分稅制改革的重要基礎。鑒於現行財政體制下，縣鄉政府權力過於集中，與其財權嚴重不對稱，有必要重新調整或進壹步明確各級政府的權力，收回已下放不當的權力；或者在事權不收的前提下，明確中央或省市政府的投入責任並按照事權多少的原則安排轉移支付；適度調整省市縣、縣鄉財政分配關系，從制度上保障縣鄉基本財政支出需求。
二是加大上級對下級的轉移支付力度，努力增強縣鄉財政支持能力。特別是農村義務教育，要進壹步強化中央和省級政府的投入責任，最好全部由中央和省級政府承擔。既然國家強調九年義務教育，就應該履行義務。
三是切實減少下級配套資金，減輕縣鄉財政支出壓力。同時，要徹底取消各類升級和檢查評比活動，為縣鄉財政發展創造良好環境。
(五)嚴格預算管理，硬化預算約束。
各級政府和有關部門要認真貫徹預算管理的有關法律法規，積極推進全面預算和部門預算改革，統籌安排預算內外財力，建立預算績效評價體系，加強預算管理和財政監督，進壹步提高財政調控能力和財政資金使用效益。在預算編制上，要逐步實行全口徑預算管理。特別是對上級財政退稅補貼、各種專項補貼、社保補貼等能夠明確界定和固定的項目，要在年初進行預算，增強預算編制的完整性和透明度。在預算執行中，要堅持“先預算後支出，嚴格按照預算支出”的原則，切實維護預算的嚴肅性。
各級人大及其常委會在依法履行職責、開展預算審查監督方面進行了積極探索，取得了壹些經驗。但由於體制原因，還存在不少薄弱環節。因此，建議各級人大及其常委會深入貫徹落實中央關於完善社會主義市場經濟體制的決定中“加強各級人大對本級政府預算的審查和監督”的要求，進壹步加強預算的審查和監督，依法加強對預算編制、執行、調整和決算的監督，促進政府依法行政和財政管理。對於預算執行中的壹些重大問題，要充分采取多種形式的監督，特別是要善於運用審計監督和輿論監督，提高預算審查監督的有效性，促進預算審查監督由程序性向實質性轉變。
需要研究和討論的幾個具體問題
解決縣鄉財政困難是壹項復雜的系統工程，還有壹些深層次的問題需要進壹步研究和探討。
(1)建議結合安徽省各地實施的省直管縣和鄉鎮財政縣財政體制改革，研究討論減少政府層級和預算層級的可行性。省可以直管所有縣，鄉壹級政府的預算由縣政府統壹編制，省以下逐步實行兩級政府、兩級預算制度。
(2)逐步下放管理權限，完善地方政府職能。已經征收的部門要下放給地方政府；或者在不改變現行體制的情況下，將地稅、工商、食藥監、質量技術監督等垂直部門的預算編制細化到縣級，由縣級政府管理，以滿足縣級政府履行職責的需要。
(3)改革稅收征管體制，實行地方稅統壹征收。為進壹步加強稅收征管，縣級國稅、地稅、財政部門合並組建財稅局，歸同級政府管理，實行統壹征收，及時分解，分別入庫。