通過結構調整，構築與水資源承載力相適應的經濟體系
結構調整是經濟發展的主線，也是促進水資源可持續利用的重要措施。根據水資源承載能力，制定地區產業結構和布局調整方案；調整與水資源條件和水資源供應不相適應的經濟結構，使國民經濟各產業發展和產業布局與水資源配置相協調，逐步建立與區域水資源和水環境承載力相適應的經濟結構體系。
1. 與水資源承載力相適應，調整經濟空間結構
在缺水地區限制發展高耗水項目，並壓縮耗水量大、效益低的行業，重點發展高新技術產業和服務業。鼓勵火電、紡織、石油化工、造紙、鋼鐵等高耗水行業向水資源豐富地區或沿海地區轉移。
2. 充分考慮水資源承載能力，調整城鎮體系
要從水資源角度，建立起“以水定城市發展合理規模，以水定城鎮產業發展”的宏觀調控機制。嚴格實行建設項目水資源論證和行業用水定額取水管理，真正做到以供定需，以水定發展。
3. 重視水資源條件，調整農業種植業布局和結構
制訂農業發展戰略要充分考慮全國及各區域的水資源條件，在缺水地區減少水稻、冬小麥等大耗水農作物種植比重。加強作物品種改良，調整種植業結構，大力發展節水型農業，促進種植業由傳統的“糧食作物＋經濟作物”的二元結構向“糧食作物＋經濟作物＋飼料作物”的三元結構轉變，發展雨熱同期或積極培育耐旱的優質高效農業品種。
4. 按照兩種資源、兩個市場的思路，實施水資源替代戰略
增加國內需求量大、且耗水多的糧食、紙漿、鋼鐵等產品進口，努力實現重要資源進口來源多元化，間接實現水資源的國際貿易。從全球範圍來看，我國糧食生產並不具有優勢，而且糧食是水資源耗用大戶，可以在不威脅國家經濟安全的條件下，適當多進口糧食等大耗水產品，節余的水資源可用於發展工業等，實現水資源的高效利用。
通過法制與制度建設，構築與建設節水型社會相適應的制度保障體系
建設節水型社會是我國實施可持續發展戰略的必然選擇，是應對水資源問題的根本出路，需要完善的法律法規和制度保障。
1. 完善有關法律法規，推進全社會節水
在《水法》的基礎上制定《節水法》，進壹步明晰和細化有關水資源保護及利用的法律法規條款，增加可操作性，將節水納入法治化軌道。並將加強培訓，提高執法者素質，嚴格依法行政，規範執法，加大執法力度；引導和規範建立各類用水組織，如成立農民用水協會、行業用水協會，使其成為政府與社會形成***識的橋梁，降低水資源管理的成本；建立發達的信息互通機制，包括信息采集、管理和發布系統，及時向全社會發布用水信息、水權和水市場信息；開展廣泛的宣傳教育，提高全民節水意識和節水的法律意識，增進社會對政府政策的認同感，推動全社會***同參與節水等內容以法律的形式固定下來。
2. 加強節水制度和標準建設。根據多年來的用水水平、現有的技術水平和新的節水觀念，制定行業和產品用水標準
在嚴重缺水地區強制執行行業和產品用水定額標準。對現有企業和新建企業要區別對待，新建和列入國家和地方政府支持的技術改造項目要按照單位產品、產值用水量的國際先進水平進行要求。建立節水器具和節水設備的認證制度和市場準入制度，清理整頓節水器具生產和流通市場，擴大節水產品的市場份額。
3. 組織制定全國性和區域性節水規劃
在《全國節水規劃綱要》、《全國節水農業發展規劃》和《工業節水“十五”規劃》的基礎上，制定“全國建設節水型社會規劃”和區域性節水規劃。尤其是華北和西北等嚴重缺水地區，要抓住“十壹五”計劃將區域規劃放在重要位置的契機，將區域節水規劃作為制定和實施區域發展規劃中的重要專項規劃，明確節水目標和任務，使建設節水型社會成為各級政府的壹項重要工作。
4. 完善水資源價格體系
水資源可持續利用的核心是提高用水效率，建設節水防汙型社會。水價是促進水資源優化配置的重要經濟杠桿，是激勵提高用水效率、減少浪費的有效措施。合理的水價應包括資源水價、工程水價和環境水價，要將其作為水資源定價的基本依據，盡快到位。要按照《水利工程供水價格管理辦法》，逐步取消按畝收費、搭車收費等不合理的收費現象，適時、適地、適量調整水價，引導人們自覺調整用水數量、用水結構。要建立和完善農業用水的計量體系和社會監督體系，加快實行按單位計量、按戶收費，盡快扭轉喝“大鍋水”的不合理局面。逐步推廣實行定額管理，基本水價和超額加價的累進制水價制度。
5. 創新機制，建立多元化的節水投入機制
在國家層面上，要將農業節水、工業節水工程作為基礎設施納入基本建設計劃，把水資源節約與水利工程建設放在同等重要的位置，調整水利投資結構，增加農業節水投資比重；在地方層面上，要加快健全地方財政對節水投入的政策，各省（區、市）財政預算中應明確用於節水投入的比例；在用戶層面，按照“誰投資、誰受益、誰所有”的原則確定節水投資主體，對節水項目國家給予政策扶持和資金資助，采取多種形式鼓勵節水單位和個人。
可以考慮在西北地區先行試點，在國家支持西部大開發資金中設立西北地區農業節水專項，用於支持該地區農業節水工程建設；地方政府在財政性專項資金（如水利建設基金）中安排壹定比例用於農業節水。制定農業節水優惠政策，扶持和鼓勵企業和非農戶投資建設農業節水工程，政府通過貼息貸款和以獎代補形式予以扶持，通過租賃、拍賣小型水利工程所獲的收入作為農業節水基金，鼓勵農民建設節水工程。
通過技術創新，構築與水資源優化配置相適應的工程技術體系
科學地、全面地分析水資源承載能力，遵從社會、經濟、資源和生態環境的規律，制定水資源綜合利用和保護規劃，提高規劃和工程建設的科學性，積極實施跨流域調水、節水、汙水資源化、海水利用、雨洪利用等重要工程，優化水資源配置，提高水資源利用效率。
1. 興建必要的跨流域調水工程，從空間上實現水資源的合理配置
調水是解決我國水資源空間分布不均衡的重要手段之壹。我國北方地區尤其是黃淮海平原、山東半島和遼寧中部等經濟發展潛力較大和城市密集地區資源型缺水十分嚴重，跨流域調水是解決這些地區缺水的重要途徑。通過實施“南水北調”東線、中線和西線等工程的建設，將長江、黃河、淮河和海河四大江河相互聯結，構建“四橫三縱、南北調配、東西互濟”的水資源空間配置格局，形成全國水資源配置網絡，使缺水的流域、區域水資源條件有明顯改善，逐步實現水資源的供需平衡。
2. 大力推廣農業節水新技術，促進節水灌溉技術產業化
研究開發適合我國不同地區特點的節水灌溉技術，不斷提高節水技術水平，降低節水投入成本；組織開展節水灌溉設備的標準化體系研究，逐步規範節水灌溉設備生產和銷售市場；研究制定鼓勵節水技術推廣應用的財政、稅收、信貸等優惠政策，引導節水技術的推廣應用和產業化。
3. 研究開發汙水資源化技術，大幅度提高中水回用率
目前我國大多數城市汙水管道沒有形成完整、封閉的體系，汙水直接或間接排入河道，對水體造成嚴重汙染，甚至還會汙染地下水源。這項工作的重點：壹是加快汙水處理及其配套設施和汙水回用設施建設。在較大幅度提高城市汙水處理能力的基礎上，高度重視汙水再利用，實現廢水資源化。將汙水回用設施建設擺到重要位置，增加投資，優先安排汙水回用設施建設，鋪設再生水利用的管網系統。二是盡快在我國推行清潔生產，加強對工業汙染的防治力度，實現從末端治理為主向以源頭治理為主的生產全過程控制的轉變，以達到減汙增效的雙重作用，提高水資源利用率。
4. 擴大海水直接利用規模，推進海水淡化技術產業化
海水利用產業屬於新興產業，在技術、市場開發，以及關鍵設備制造方面存在壹定難度，國家應給予政策方面的支持和相應的優惠措施，促進海水利用及其產業的發展。對海水淡化生產企業購置設備和技術改造給予貼息貸款，並適當降低營業稅；對海水淡化生產廠、海水淡化技術開發兼專業設備生產的企業給予3－5年的免收所得稅的優惠政策，海水淡化企業生產的淡水要參照自來水給予同等補貼，經檢驗合格的淡水可以直接進入城市自來水管網；對利用海水作冷卻水和海水淡化水作鍋爐用水的生產企業，實行稅收獎勵政策，每年由公***財政返還給企業壹定的所得稅；采取引導和鼓勵政策，使具備條件制造海水淡化設備的生產企業與有關科研單位組成聯合體，合作開發、進行技術攻關、制造成套海水淡化技術設備，走產業化發展道路。
5. 實施地下水人工調蓄工程，加強地下水水源地儲備
借鑒國外的做法，建立“水銀行”，來調節和緩解供水緊張的局面。建議在華北地區先行實施地下水資源補給工程。其壹是修建地下水回灌設施和建立雨洪利用系統，利用豐水年或壹般年來水較多的汛期，把地表水回灌到地下，補充地下水，提高地下水位。二是將城市汙水處理廠的二級出水，經過深度處理達到規定標準後的城市汙水回註地下，利用土壤的潔凈作用使廢水資源得以再生循環利用。
探討建立行政配置、用水戶參與、市場調節相結合的水市場體系
1. 加強政府宏觀調控
水市場是壹個“準市場”，不同地區、不同用戶之間差別很大，難以完全進行公平的自由競爭，它離不開政府的宏觀調控。建立水市場的首要條件是實現流域水資源的統壹管理和區域水資源的統壹管理。政府宏觀調控的主要任務是：對水資源使用權和用水指標進行分配；對流域和區域水資源進行統壹管理；引導利用市場機制對水資源進行合理配置；制訂水資源總量控制和用水定額的指標體系；建立合理的水價形成機制等。
2. 重視用水戶參與
通過提高用水戶的參與程度，由用水戶代表或相關利益團體來協商決定水資源分配、水市場價格等，實行民主決策管理，接受用水戶的監督，提高透明度。調動用水戶參與水利工程建設和管理的積極性，促進高效用水。
3. 建立水資源使用交易登記制度
國家在實施水資源使用權交易時應該明確規定哪些使用權交易應該登記在案，防止因水資源使用權交易對第三方和環境造成的損失。國家通過交易登記制度合理地引導水資源使用權交易，並適時進行監管。根據其他國家的經驗，建議對於交易前後不改變水的用途、灌區（或農民用水協會）之間或內部的水權交易可以免去登記，由灌區或用水者協會自己監管。而對於跨地區、跨部門或流域內部的水權交易應該進行規範登記和管理。國家主要通過水資源使用權交易登記制度管理水市場，使用權交易價格主要是根據市場行情、交易帶來的潛在收益由交易雙方協商確定。 （國家發改委國土開發與地區經濟研究所 宋建軍 張慶傑 劉穎秋）
經濟參考報 2004年12月8日