成立開發銀行
軟貸款伴隨著國家開發銀行的成立而推出，是國開行作為政策性銀行而獲準辦理的壹項特殊貸款業務，在國開行組建之時，國務院就對這項業務的性質、職能和任務進行了明確的規定。
下發22號文
1994年，國務院下發了《關於組建國家開發銀行的通知》[(1994)22號文]，其中在附件《國家開發銀行組建和運行方案》中規定，國家開發銀行的資金運用，參照世界銀行運行機制進行。貸款主要分為兩大部分：
1、國家開發銀行的註冊資本金的運用
壹是軟貸款，即國家開發銀行的註冊資本金的運用。國家開發銀行在項目總體資金配置的基礎上，將註冊資本金以長期優惠貸款的方式，主要按項目配股需要貸給國家控股公司和中央企業集團，由他們對項目進行參股、控股。
2、國家開發銀行借入資金的運用
二是硬貸款，即國家開發銀行借入資金的運用，包括在國內外發行的債券和利用的外資等。國家開發銀行在項目總體資金配置的基礎上，將借入資金直接貸給項目，到期收回本息。