從20世紀80年代到90年代，政府在農村地區實施了九年義務教育。在上級配套資金非常有限的情況下，大多數地區不得不依靠農村自籌資金，融資渠道主要是向農民籌集資金和向銀行借款。因此，“九五”形成的債務在鄉村債務中占有很大比例。但這也是最容易解決的債務問題。
2、鄉鎮財政體制不合理，導致政府負債運行
現行鄉鎮財政體制下，財政收入過於集中於中央和省級政府，財政資源分配存在“保上不保下”的問題。縣（市）對鄉鎮的必要開支安排得很緊，收支缺口大，導致鄉鎮政府負債經營。雖然這種情況很少見，但也需要引起重視。
第三，農村經濟發展緩慢，鄉鎮財政支持薄弱
由於農村經濟整體發展緩慢，作為鄉鎮稅收主體的鄉鎮企業規模小、發展差，鄉鎮財政收入薄弱。壹些地方農業生產效率低下，不僅農民增收緩慢，而且鄉鎮資金嚴重缺乏。這種支付方式很難解決，也不穩定。
第四，完成稅收任務形成債務
稅費改革前，農民承擔的項目很多。為了完成上級下達的任務，村級組織不得不向銀行和民間組織借款，以完成各種稅費任務。長期來看，形成的債務要麽是農民欠集體的，要麽是集體欠銀行的，兩者都占壹定比例。
第五，鄉鎮企業快速發展積累了債務
20世紀90年代以來，為了發展區域經濟，地方鄉鎮政府先後通過銀行直接貸款、借用財政流動資金、向個人借款和鄉鎮幹部集資等方式籌集資金，興建了壹大批企業。然而，大多數鄉鎮企業處於嚴重虧損、停產、停建或解體的狀態，這些貸款成為壞賬或休眠賬戶。