國家助學貸款是由政府主導、財政貼息、財政和高校***同給予銀行壹定風險補償金，銀行、教育行政部門與高校***同操作的，幫助高校家庭經濟困難學生支付在校學習期間所需的學費、住宿費及生活費的銀行貸款。國家助學貸款是信用貸款，學生不需要辦理貸款擔保或抵押，但需要承諾按期還款，並承擔相關法律責任。
國家助學貸款自1999年開始試點、2000年在全國推行以來，規模、範圍不斷擴大，貸款發放總額不斷增加，解決了壹大批來自貧困家庭大學生的實際困難，並成為高等學校教育資助體系中的主要方式，也有力地推動了我國高等教育大眾化的進程。國家助學貸款政策自實施以來，經歷多次調整，其中2004年6月出臺的政策被稱為新政策，新政策從財政貼息方式、還貸年限、經辦銀行的確定等八個方面對原有政策進行了重大調整，最為重要的是建立國家助學貸款風險補償機制，通過設立助學貸款風險補償專項資金，給予經辦銀行適當補償。
2006年和2007年，教育部、財政部等部門相繼推出國家助學貸款代償資助辦法和生源地信用助學貸款，以進壹步完善國家助學貸款運行機制、推動國家助學貸款工作。實施國家助學貸款新政策後，經過政府、銀行、高校幾年的***同努力，貸款金額和貸款人數迅速增加，進展比較順利。同時，國家助學貸款在實施過程中還存在著不少問題。有些地方、銀行仍舊對國家助學貸款持“懷疑”態度，部分高校無法落實貸款承辦銀行，相當部分尤其是地方院校的貧困學生仍舊無法得到貸款，這與政府和社會各界的預期差距較大。教育部在2005年甚至公開點名批評貸款工作不力的八個省市區，借助行政幹預強力推行國家助學貸款，在社會上引起強烈反響。如何轉變指導思想，加強制度建設，完善運行機制，促進國家助學貸款可持續發展，成為擺在我們面前的重要課題。
壹、目前國家助學貸款存在的主要問題
國家助學貸款新政策實施後，較之舊政策，貸款總量和規模迅速增加，供需矛盾得以緩解，地區、院校分布不均衡現象很大程度上得到糾正，但是深層次的問題仍然沒有得到解決，突出表現在以下兩個方面。
(壹)政策性貸款商業化運作，是阻礙助學貸款健康發展的根本原因
國家助學貸款承擔著保證教育機會均等，維護高校和社會穩定，幫助經濟困難學生順利完成學業的政策性目標。最初的國家助學貸款采用擔保方式，屬於商業性貸款，納入銀行正常的貸款管理。隨著政策的不斷改進和調整，國家助學貸款有壹個從商業性貸款向政策性貸款演變的過程，政策性貸款的性質日益明顯，但又不是完整意義的政策性貸款，可以說國家助學貸款具有商業性與政策性並存的雙重特征。壹方面，國家助學貸款是面向學生的壹種信用貸款，不需要抵押和擔保；學生在校期間的貸款利息全部由財政補貼；助學貸款的周期比較長；貸款利率執行國家的法定利率，上述四點明顯符合政策性貸款的特征。另壹方面，國家助學貸款的實際操作交給了商業銀行，學生本人向銀行貸款，學生必須遵守《貸款通則》和《合同法》等法律法規，按照借款合同的約定按時足額歸還貸款本息，出現違約情況的，應當承擔相應的經濟責任和法律責任。
正是由於國家助學貸款具有明顯的政策性特征，但在實際運作中采用了商業化模式，才導致出現種種矛盾和沖突，並進而影響了助學貸款政策的順利實施。在學生普遍欠費的嚴峻形勢下，高校對國家助學貸款寄予厚望，希望通過其緩解學費拖欠問題，存在忽視其他慣常資助政策的傾向。學生及家長片面認為國家助學貸款是扶貧資金，是壹項福利，申貸踴躍而還貸遲緩。考慮到風險、成本和收益，商業銀行辦理國家助學貸款的動機並非此項業務自身吸引，而是迫於政府壓力，同時希望以國家助學貸款為切入點，與合作院校開展結算賬戶、校園壹卡通等關聯業務，這使得商業銀行對助學貸款積極性較高和貸款余額增長緩慢並存。另外壹個較為明顯的矛盾是助學貸款的運行始終離不開政府幹預。2005年教育部點名批評八個省市區推行助學貸款不力，隨後受到批評的省市迅速開展行動，就是行政力量幹預國家助學貸款的明證。即使在助學貸款開展得非常好的省份，也是因為那些地方政府高度重視助學貸款工作。
(二)國家助學貸款運行機制設計不合理。缺乏系統性和可操作性
1 目前政府主要依靠風險補償金來調動銀行的積極性。但風險補償金本身也面臨難題。風險補償金雖然大大降低了銀行的風險，但是貸款的風險沒有最終化解，而是轉移到了各級財政和高校，加大了各級財政和高校的負擔。貸款當年發生額越多，各級財政和高校承擔的風險補償專項資金就越多。就地方財政而言，各省、自治區和直轄市的財政負擔能力不同，地區間差異較大；就地方高校而言，學校經費已經非常拮據，在承擔國家助學貸款風險補償金中也同樣力不從心。像內蒙古、甘肅等經濟欠發達的省區，很多基礎教育階段的兒童都面臨輟學的可能，在這種情況下，要求這些省份將助學貸款風險補償金和財政貼息置於各項財政支出的“優先位置”很明顯是不合理的。
2 為了防止學生惡意拖欠貸款，助學貸款新機制對國家金融管理部門、銀行；全國學生資助管理中心、高校和公安部門的職責都作了較為詳細的說明。然而，這些規定缺乏系統性和可操作性，難以形成系統合力，對於學生違約行為所能起到的制約是非常有限的。首先，目前我國個人資信征詢系統遠遠沒有建立起來，更談不上完善，這使得銀行向貸款的畢業生催收貸款難度較大，成本較高。其次，在較高的違約率的情況下，學生資助管理中心根本沒有能力將全部違約的學生在新聞媒體及全國高等學校畢業生學歷查詢系統網站上公布，因為這需要巨額的信息發布費用，而且，即使公布了對學生也沒有實際的影響。再次，新機制要求各高校建立本校借款學生的信息查詢管理系統，強化對學生的貸後管理，按隸屬關系及時向全國學生資助管理中心和經辦銀行提供借款學生信息。實際上，在學生畢業之後，高校也根本沒有足夠的能力對學生的去向進行監督，當然督促學生還貸的力量也是微乎其微的。最後，在公民個人信用制度沒有建立之前，公安部門根本掌握不了畢業生是否有違約、拖欠貸款的信息，對於學生拖欠貸款也是無能為力的，很難配合銀行做好對違約學生的身份核查工作。
二、推動國家助學貸款可持續發展的基本思路和基本原則
(壹)基本思路
1 轉變指導思想，將道義上的信用貸款轉變為法律上的信用貸款。如前文所述，限於國家助學貸款的性質和運行機制的缺陷，銀行更多的是出於國家政策和道義上的考慮提供貸款。筆者認為，這不是長久之計，應該把這種面向經濟困難學生道義上的信用貸款轉變為法律上的信用貸款，用法律約束機制來實施國家助學貸款。要提高大學生的“違約成本”，而不能讓道德感成為約束學生還款的主要力量。學生的還款義務不能靠“感恩情結”維系，必須清楚自己在享受權利背後的義務以及由此可能產生的法律責任。政府在具體制度的設計及運作過程中，不能轉嫁責任，更不能缺位，否則助學貸款參與各方的權利就會受損。
2 確立科學發展觀，以構建運行機制為基點，走質量優先的發展道路。國家助學貸款應統籌兼顧我國經濟社會發展、經濟結構調整和高等教育體制改革，循序漸進，協調發展，避免盲目追求規模與消極被動的不良傾向，力戒短期內制定政策——執行政策——出現問題——完善政策的往復循環。從發展角度看，良好的運行機制和健全的結構體系是國家助學貸款持續穩定發展的基礎，當前國家助學貸款的重點應是其機制和體系的重建，而不在於壹時的貸款學生和貸款資金數量的增長。只有註重實效，堅持質量優先的發展道路才能真正實現國家助學貸款的可持續發展。
(二)基本原則
1 成本分擔與能力支付相結合原則。推行國家助學貸款政策，應當在政策設計時盡可能在教育成本分擔與社會公平之間達成某種平衡，盡可能為那些經濟收入有限的家庭著想，設計出具有壹定彈性的政策，並充分考慮貸款人的還貸能力，避免脫離現實。
2 公平與效率相結合原則。就公平而言，要擴大國家助學貸款的適用範圍，將國家承認學歷文憑的民辦高校和獨立學院貧困生也包括在內。就效率而言，要對國家助學貸款實行國家擔保，化解銀行風險，調動銀行積極性，使銀行樂意貸款。
3 管理有序化原則。要推動國家助學貸款順利開展，必須優化國家助學貸款管理體制，加強領導和協調，對國家助學貸款實施科學有序的管理，嚴禁部門擅自出臺或修改相關政策，防止部門各自為政，切實提高政策的執行效力。
三、推動國家助學貸款可持續發展的政策建議
針對當前國家助學貸款政策實施中的問題，根據上述思路和原則，建議對現行國家助學貸款政策進行相應的改革和完善。
(壹)加快國家助學貸款立法
隨著高等教育的大眾化和助學貸款規模的擴大，急需通過法律的途徑對助學貸款的運行進行更加明晰的規定。建議將《關於國家助學貸款的管理規定(試行)》、《關於進壹步完善國家助學貸款工作的若幹意見》等政府文件整合提升為《國家助學貸款法》，準確界定國家助學貸款的性質，對國家助學貸款的資金來源、發放機構、申貸程序、貸款種類、償還辦法、減免條件、法律責任等做出規定，使貸款的管理和操作有法可依，降低管理成本，防範銀行風險。國家相關部門應該全面總結上海、廣東等地方助學貸款信息系統經驗，盡快建立全國聯網的國家助學貸款信息系統。在此基礎上，制定《個人信用法》，在全國範圍內逐步建立個人資信征詢系統，將信用消費所涉及的銀行和貸款人的權利和義務、債權和債務、信用記錄的形成、管理、披露及處罰責任等均以法律形式予以規範、確定，切實加強對大學生信用缺失的經濟制裁、法律制裁等強制性外在約束。
(二)進壹步健全國家助學貸款管理體制和運行機制
鑒於現階段國家助學貸款的性質，建議由政策性銀行辦理國家助學貸款，壹種是借助國家開發銀行，壹種是成立中國教育銀行。經中國銀監會批準，2005年國家開發銀行首先在河南省進行助學貸款業務的試點，隨後又在山西、青海、內蒙古等省區開展了國家助學貸款。國家開發銀行介入國家助學貸款業務取得的成績值得肯定，為成立專門的銀行辦理國家助學貸款業務積累了寶貴的經驗。從長期來看，可以考慮在全國學生資助管理中心的基礎上組建中國教育銀行，作為政策性銀行，專營教育儲蓄和助學貸款業務，由政府全額撥付資本金，除過自營助學貸款業務外，也可委托商業銀行代辦。教育銀行與貸款承辦銀行形成委托代理關系，同時對其代理業務進行專項監督和指導，從而有效解決目前商業銀行辦理政策性貸款業務形成的諸多體制矛盾和利益分配障礙，激勵銀行積極性。
為降低銀行風險，切實調動地方政府、銀行和高校的積極性，建議取消國家助學貸款風險補償專項資金，建立國家助學貸款擔保基金，專門用於助學貸款的擔保和呆賬核銷，使貸款風險由國家和銀行***同承擔，其中國家承擔主要風險，銀行承擔次要風險，變國家對銀行的“暗補”為“明補”，這樣的做法是完全符合現實情況的，也是彌補制度缺陷的壹種有益嘗試。國家助學貸款擔保基金的資金來源可以考慮以下幾種渠道：政府所撥專款、稅收提取、社會團體和個人捐助、發行教育彩票等，具體可委托中國教育發展基金會來管理。
(三)制定靈活多樣的助學貸款政策
在現有的政策基礎上，應當進壹步加大改革力度，實現助學貸款的多元化發展。壹是提供更多的貸款方案。除現有的國家助學貸款和生源地貸款外，還可推出壹些新的貸款品種，如針對學生父母的國家助學貸款、擔保貸款和抵押貸款，針對大學生個人的委托貸款等。二是擴大貸款發放主體。除過四大商業銀行、股份制銀行和政策性銀行，城市商業銀行、農村信用合作社、各種基金會等都可以參與發放國家助學貸款。三是采用靈活的還款方式。適當延長還款期限，相應地對貸款利率做出調整，鼓勵學生在校期間提前還款，允許學生畢業後采用壹次還款、分期等額還款和漸增還款等方式歸還貸款，提高貸款回收率。四是合理確定貸款額度。貸款額度應取消每人每年6000元的“壹刀切”標準，根據學生所在地經濟發展水平、學歷層次高低區別對待，適當拉開檔次。五是擴大代償資助範圍。將地方高校中的全日制本專科生、研究生、第二學士學位應屆畢業生也納入代償資助申請範圍，對團中央西部自願者和畢業後自願從軍的，也應考慮納入代償資助範圍。
(四)不斷完善高等學校貧困生資助體系
2007年，國務院《關於建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》及其配套辦法頒布實施後，國家在高等教育階段建立起國家獎學金、國家勵誌獎學金、國家助學金、國家助學貸款、師範生免費教育、勤工助學、學費減免等多種形式並存的高校家庭經濟困難學生資助政策體系。其中，國家助學貸款制度是解決高校貧困生問題的主要方式，在高校貧困生資助體系中居於主體地位。目前，壹方面要整合、優化各種資助方式，避免重復資助，另壹方面，要充分發揮社會資助力量，不斷開拓資助渠道，減輕國家助學貸款的壓力，***同幫助家庭經濟困難學生順利入學並完成學業。
1 積極發展“資助包”政策。我國現有高校貧困生資助體系中，國家獎學金、國家勵誌獎學金、國家助學金、國家助學貸款、師範生免費教育、勤工助學等均有具體的資助對象、資助額度和計算辦法，在此基礎上，可以借鑒美國“資助包”政策，結合我國實際，明確資助體系中各項目之間的關系，對現行的獎、貸、助、補、減等資助項目進行優化組合，形成壹個“壹攬子資助”方案，防止壹部分學生獲得大量資助，而另壹部分學生壹無所獲；保證那些最困難的學生獲助最多；確定哪些學生該獲獎學金、助學金，哪些學生可以獲得學費減免，每生在校期間獲得的資助額度等。通過多元混合資助模式，使每個經濟困難學生都能獲得與其困難程度相稱的經濟資助，使更多貧困生得到資助，促使我國高校貧困生資助體系更加科學、完善、有效。
2 鼓勵設立“服務契約獎學金”。借鑒西方國家的成功經驗，鼓勵社會各界在高等學校設立“服務契約獎學金”，使受資助者接受指定的培訓，畢業後從事指定的工作，作為對出資者的回報，壹方面幫助貧困生完成學業，另壹方面減輕就業壓力。目前武警部隊在有關大學設立國防生選培基地，單獨招收國防生，每年通過國防生獎學金提供給國防生壹定的資助，定期對國防生進行軍事訓練，要求學生畢業後到部隊工作，就是這種形式。
3 拓寬勤工助學渠道。高校可借鑒傳統中國社會“以工代賑”的做法，結合自身的工作需要，在能鍛煉學生能力的領域裏，用勤工助學基金建立經營性勤工助學基地，將“工作”、“育人”和“助學”三者緊密地結合起來，創新“開源”渠道。如建立為學生服務的綜合商店、文印中心、大學生書屋、攝影彩擴中心等，由勤工助學部門管理，學生協助經營，盈利資金作為助困資金發放給勤工助學的學生。