首先，我國政策性糧食儲備制度面臨嚴峻挑戰
過去，糧食儲備制度的問題主要集中在扭曲市場機制和監管漏洞頻發。然而，“頑疾”並未解決，“新煩惱”層出不窮。在貿易全球化深入發展、資源環境約束趨緊、國內消費升級加快的背景下，我國政策性糧食儲備制度面臨越來越嚴峻的挑戰。
1.糧食市場存在許多矛盾
在農業補貼、股市收購等壹系列配套政策的刺激下，中國糧食產量快速增長。但與此同時，生產資料價格在上漲，維持農民種糧積極性變得高度依賴市場收購。托市收購範圍不斷擴大，庫存規模持續高企，糧食市場呈現明顯的“政策市”導向。國際糧價經歷了2008年前後和2010年前後兩次高峰，2013年以來國內外主糧價格完全倒掛，加劇了國內糧價下行壓力。糧油加工企業面臨著激烈的外部競爭壓力，國內原料成本較高導致“強米弱麥”，擠壓了企業的利潤空間，削弱了產品的競爭力。繼續保持較高的支撐水平，將進壹步加劇市場阻滯，增加財務成本，未來面臨較大的市場風險和政策風險。如果放開，極有可能打擊種糧積極性，導致產量大幅下降，威脅國家糧食安全。如果主動去庫存，市場價格下降過快，將打擊加工企業的加工意願，國內糧食市場調控將陷入較大困境。
2.糧農組織黃箱限制
托市收儲政策屬於WTO黃箱限制的支持政策。按照中國入世的要求，補貼總額不能超過該類農產品總產值的8.5%。隨著股市支持範圍的不斷擴大，股市支持政策已成為國際多邊貿易爭端的焦點。早在2065438+2006年9月，美國就認為中國對大米、小麥、玉米的補貼總額超過了黃箱限額，向世貿組織提起訴訟。中美之間最大的爭議在於“有資格獲得補貼的產出”的定義。美國堅持最低收購價執行方案沒有明確限制收購數量，所有支持省份的產量都在補貼範圍內。但中方表示，收購範圍受到收購時間、啟動條件、收購質量標準和農民出售習慣的極大限制。2065438+2009年2月28日，WTO發布美國訴中國小麥、大米、玉米WTO爭端國內支持案報告。專家組駁回了美國對玉米訴訟的請求，但認定中國對小麥和大米的最低收購價政策違反了進入市場的承諾。出於對世貿組織的尊重，中國於2065年6月12日接受裁決，並承諾在2020年3月31日前完成小麥和大米最低收購價政策改革。多邊貿易爭端動搖了托市收儲政策的基礎，托市調控的空間進壹步縮小，不利於維護我國糧食市場穩定和保護農民種糧積極性。
3.自然資源和環境制約
糧食儲備制度的背後是對糧食自給率的更高要求，加劇了對自然資源和環境的破壞。我國人均土地和水資源十分匱乏，工業和城市化的發展不斷擠壓耕地空間，加劇了對農業資源的掠奪性開發。中國600多個縣的人均耕地面積低於聯合國糧農組織規定的人均0.8畝的警戒線。3高產是以高投入為基礎的。從1980年到2015年，我國糧食產量增長了82.8%，而化肥施用量增長了4.5倍，化肥施用量的增長速度遠遠超過了糧食產量的增長速度。1991年農用塑料薄膜消費量為6421萬噸，2015年增加到2603600噸，是1991年的4倍多。農業帶來的大規模非點源汙染已成為我國環境汙染的主要來源之壹。長期以來，農業資源的高壓利用使得農業生產高度依賴化學投入品。沒有“壹次性”的肥料投入，就沒有產出。農業資源的破壞不容樂觀。如果我們進壹步強調糧食產量的增加，而沒有保護和恢復未來的農業生態資源，將直接破壞確保糧食安全的基礎。
4.消費者方面的高質量要求
我國經濟社會發展進入新階段，人民消費轉型升級對食品質量提出了更多要求。消費者已經不滿足於吃飽，吃好、多樣化、營養化成為食品消費的主要方向。近年來出現了國內糧食生產跟不上消費需求的局面，直接導致國外優質農產品進口大幅增加。我國經濟已經從高速增長階段轉向高質量發展階段，糧食行業也面臨高質量發展的要求。當前，糧食領域發展不平衡不充分的問題更加突出:不平衡表現為數量增長快、質量提高慢、生產發展快、生態改善慢；保障食品和食品安全的能力低下突出了這種不足。5消費結構轉型升級、糧食產業競爭力提升、國家糧食安全等新要求，迫切要求糧食產業高質量發展。政策性糧食收儲在糧食市場中的長期主導作用，導致重視糧食數量，忽視糧食質量，少量優質糧食流入市場，大部分劣質糧食進入國庫。這不僅導致糧食供求長期錯位，而且影響國庫糧食質量，浪費國家優質儲備資源。
二、中國政策性糧食儲備制度目標失衡和制度失控
我國政策性收儲存在的問題與其制度設計密切相關。政策性糧食收儲制度承擔著保障國家糧食安全、保障農民種糧收入、穩定糧食市場的職能。這些目標的實現依賴於兩大儲備體系:中央戰略儲備和股票市場。前者主要是為應對自然災害、戰爭等突發事件而持有的常規儲備，後者主要是應對市場波動和市場大幅下跌的臨時緩沖儲備。戰略儲備形成於65438年至0999年的糧食市場化改革，以中央糧食儲備公司的成立為標誌。托市制度源於2004年稻谷最低收購價實施方案的頒布。在糧食市場化改革初期，政策儲備有效發揮了政策導向和市場穩定的作用，但在長期實踐中，政策導向開始出現偏差，壹系列問題也隨之而來。
1.政策收儲的多目標疊加與偏差
在不同的國家和地區，糧食儲備的目標大致可以概括為三個:糧食安全、收入和價格穩定、經濟效益。前兩個目標很好理解，而經濟效益側重於生產者和消費者整體收入與國家財政負擔的平衡。我國政策性糧食儲備的目標也非常相似，而且就兩類儲備制度的功能而言，兩類儲備對應不同的儲備目標:戰略儲備主要發揮糧食安全最後壹道防線的作用，托市收儲政策主要用於應對初期劇烈的市場波動。2004年，稻谷最低收購價實施方案，標誌著托市政策的出臺。方案明確提出:“最低收購價政策不同於以往的保護價收購。為了防止政策過度幹預市場，只在特定情況下啟動。”即只有在糧食供求發生重大變化時，只對緊缺的重點糧食品種，只對糧食主產區實施。此時政策性糧食收儲分工明確，權責分明。實踐也證明，兩類政策性收儲確實起到了穩定市場、促進糧食穩定生產的作用。
但在農民增收和保障糧食安全的壓力下，市場支持從過去特殊情況下保障市場穩定的單壹目標，逐漸擴大到保障農民增收、糧食安全和穩定市場的多重目標。多重目標的疊加，打亂了過去有分工的收儲制度設計，把糧食安全的功能部分交給了市場的收儲政策。為了實現這壹目標，必須保證糧食產量的穩定增長，進壹步扭曲支持市場增加農民收入政策的穩定收入功能。所以，股票市場實際上承擔了保障農民收入、糧食安全和穩定市場的三重目標。單壹政策很容易承擔三重目標，會導致政策目標的混亂。壹旦難以平衡目標之間的關系，必然導致政策扭曲。在具體實施過程中，市場穩定目標的優先性被糧食安全所取代，對糧食安全目標的關註進壹步強化了支持市場增加農民收入的功能。至此，顯而易見，股市已經逐漸偏離了過去在特定情況下啟動的定位，實際的政策目標已經遠遠超出了保障市場穩定的功能。
2.軸承和存儲系統的粘度依賴性及支持市場的泛化
從保穩定到保收益的目標偏離，導致了市場支撐的不斷擴大。最初，政府在擴大市場支持範圍方面非常謹慎。2004年只出臺了大米最低收購價政策，2006年進壹步出臺了小麥最低收購價政策。此後，為了穩定其他重要農產品的生產，政府進壹步出臺了托市的“同胞”政策——臨時收儲政策。與股市在播種時公布股市價格不同，臨時收儲政策只在收獲時公布收購價，對市場的引導作用相對較弱。可以看出，政府此時對於托市的態度還是比較謹慎的。但在托市收儲的定位偏向於增加農民收入後，托市收儲的規模必然會進壹步擴大。2007-2009年，國家先後對東北主產區的玉米、大豆、油菜籽實施臨時收儲政策。自2011起，我國棉花主產區實行棉花臨時收儲政策，我國食糖主產區實行食糖臨時收儲政策。
政策導向的偏差和收儲組織管理體制的不完全市場化，進壹步加劇了市場支持的泛化。上世紀90年代末，中央儲備糧垂直管理體制建立後，曾經“吃政策飯”的地方國有糧食系統立即面臨轉型的挑戰。沒有中央財政撥款，地方國有糧食企業要麽收儲地方儲備糧，要麽進入市場進行市場化收儲。地方儲備受到地方財政實力薄弱的制約，市場化收儲面臨的市場風險過大。股市收購政策出臺後，承儲企業可以獲得中央財政的全額收儲補貼，這給了很多地方國有糧食企業可乘之機。地方國有糧食企業爭奪托市收購任務，頻繁出現“跑關系轉中儲糧”現象。我國中儲糧采用委托代理方式托市，委托代理結構下的信息不對稱加劇了管理難度。代儲企業為了獲得盡可能多的倉儲費，在糧食豐收時有盡可能多的收儲沖動，進壹步加大了托市範圍。糧食體制改革需要對現有的利益結構進行重組和安排。在以往的糧食市場化改革中，國有糧食企業的體制缺陷和部門利益或多或少形成了壹些阻力。改革後，部門管理體制的粘性依然存在，這種粘性依賴使市場化的調控手段在壹定程度上回歸了政策幹預的本質。
3.市場體系中國家壟斷格局的形成
在收儲目標偏差和制度粘性依賴的共同作用下，托市收儲政策開始擴張。市場收購的範圍從兩大口糧擴大到玉米、大豆等重要糧食作物，再進壹步擴大到棉花、油、糖等重要農產品。為保證農民基本收入，不斷提高最低收購價和臨時收儲價。2008年至2018年，早秈稻最低收購價上漲93%，中晚秈稻上漲92%，粳稻上漲107%。2009年至2014年，白麥最低收購價上漲64%，紅麥和混麥最低收購價達到71%。2010至2013，玉米臨時收儲價格上漲49%；2009-2065 438+02，大豆臨時收儲價格上漲24%；2010至2013，油菜籽臨時收儲價格上漲38%。
托市的信號在市場中傳遞和反饋。在長期的動態作用下，糧食市場體系中的國家壟斷格局形成。托市有效穩定了農民預期，增加了糧食產量，但也造成了更多的糧食在下壹個收獲期上市，導致糧價出現斷崖式下跌，迫使托市重新啟動。隨著生產資料增加，糧食價格下降進壹步擠壓糧食收入，股市價格相應上漲，導致股市信號傳導渠道進壹步固化，下跌速度加劇，股市收購壓力進壹步加大。經過這樣的長期演變，市場價格基本符合市場價格，市場供求情況模糊。農民種糧基本靠補貼和市場價格。在市場價格上漲的年份，刺激大量工商資本在農村租地種糧。交割後，糧食經過層層中間商，最終大部分進入國家糧庫。2006年至2010年，政府以最低收購價政策在市場上收購了34.1%的小麥，2008年後臨儲收購了80%以上的玉米。民營糧企壹方面收購收儲滿足自身加工需求，另壹方面利用市場波動賺取差價。而在政府主導的糧食市場中，民營企業的收購價格很難與市場價格競爭，國家壟斷導致市場極其穩定，民營企業收購和儲存的外部環境基本喪失。導致加工企業對糧食資源的收購減少，收儲積極性明顯降低，更多從政策性庫存中采購原料。糧市最終演變為以托市為主的“政策市”。為了保證農民的收入，政府在維持股市收購制度的運行上也付出了大量的財政成本。
在國家壟斷格局下，收購管理制度的弊端進壹步凸顯。我國糧食收儲擁有決定地方糧庫的權力，導致地方糧食部門和糧食企業的尋租行為。由於收儲企業在獲得收儲資格後，可以從國家獲得相當數量的補貼，因此，收儲資格成為糧食收儲企業的稀缺資源。地方糧食部門為了獲得收儲機會，導致尋租行為，“圈糧”和腐敗案件頻頻曝光。
這些只是糧食市場的內部問題。從更廣的角度來看，政策性收儲帶來的扭曲，將農業政策推向了死胡同。通過保持農民的生產積極性來確保國家糧食安全的政策導致產量持續增加，但質量長期低迷，供需結構性矛盾在新的發展階段更加激烈。在全球化背景下，政策性收儲成為貿易爭端的焦點，在日益嚴峻的多邊貿易環境下，成為其他國家起訴中國扭曲國際市場的軟肋。長期高強度的農業作業加劇了農業資源環境的破壞，人民生活和社會發展所依賴的資源環境條件已經被推到了極限。
第三，中國政策性糧食儲備制度的目標分解與功能回歸
可以看出，在托市的政策取向從穩定市場轉變為保障基本收益後，政策收儲帶來的幹預和扭曲越來越多，這種扭曲具有明顯的“牛鞭效應”，經市場信號傳導和放大後，進壹步延伸到經濟社會發展的方方面面。解決困境的主要思路是調整政策收儲的目標範圍，分解重疊目標，重新配置職能權限。
1.收益穩定:剝離托市的購儲增收功能，從“托市”回歸“托底”
為了避免托市信號的幹擾和傳遞，需要盡快剝離托市收儲的增收功能。收儲與價格直接掛鉤會扭曲市場信號，政府公開收購會扭曲市場真實的供求關系。當市場供求極度不平衡或波動較大時，這種效果較強的政府幹預措施確實能發揮較大作用，但並不適合常規的市場調控。切斷政府幹預信號在糧食市場的動態傳遞，需要過濾掉增收功能。過濾方式有兩種:壹種是直接取消股市，壹種是將股市收購限制在壹定範圍內。直接取消股市支持，從根本上切斷了政府幹預對市場價格形成的影響，但結果可能是短期內價格大幅下跌，長期內供求關系動態調整。從玉米臨時收儲改革經驗來看，臨時收儲取消後玉米市場價格大幅下跌，部分地區價格甚至“腰斬”。雖然國家同時出臺了生產者補貼政策，但是種植戶的種糧積極性受到了嚴重打擊，很多地區出現了退租跑路。如果在口糧領域完全取消市場收購，可能會嚴重威脅國家糧食安全。
因此，在壹定程度上限制股市購買更符合中國的實際情況。可以考慮回歸托市的購房政策初衷，縮小托市的實施範圍，使之真正成為特定時期推出的“托底”政策。事實上，歐美等發達國家雖然目前沒有實行幹預收儲，但也沒有完全廢除制度設計。美國營銷援助貸款項目和歐盟公共幹預收購的制度框架依然存在，但通過各種限制提高了啟動條件。變“托市”為“托底”，首要考慮的是托市的物價水平。過去，在制定采購價格時，生產成本和適當的收入都要考慮在內。即使在後來的棉花和大豆目標價格改革中，目標價格也是按照同樣的定價方法制定的，這就決定了政府幹預必然會扭曲市場定價機制。我們可以從過去股市買入之初的三種啟動情況來限定股市的範圍:“只有在糧食供求發生重大變化時”，將股市價格降到成本或略低於成本的水平，在市場失靈、難以自發調節時再啟動；“只落實緊缺的重點糧食品種”，委托入市的品種嚴格限定在水稻、小麥兩大口糧品種，進壹步提高入市收購的質量標準；“只實行糧食主產區”，在現有托市區域的基礎上進壹步縮小托市範圍，對部分已實現優質優價的區域進行市場化收購，對質量較差的區域進行品種改良或減少，對中部薄弱區域進行托市。
2.市場穩定:鼓勵民間多緩沖收儲，保證市場的自發緩沖能力。
托市收儲政策造成了糧食市場的虛假穩定。表面上是價格小幅波動的穩定景象，實際上糧食市場停滯不前，失去了活力。這樣的穩定並不意味著糧食市場運行健康。相反，市場上的各類經營主體已經喪失了基本的風險緩沖能力。壹旦真正的風險來臨，各類市場主體幾乎沒有抵抗力。壹個健康穩定的糧食市場狀態應該是各類民間儲備主體自發運作，充分發揮自身功能緩沖市場波動。私人儲備在波動中起主要作用，政府儲備與之相互作用，起到補充作用。
市場收儲範圍的收縮，為市場自發收購留下了空間。鼓勵用糧企業和農戶進入市場收儲，培育民營收儲主體的自發調節能力。過去政府收儲壟斷擠壓了市場運作空間，極大抑制了糧食收儲企業和農民的積極性。鼓勵和支持農民儲備不僅可以提高市場穩定自身供應的能力，確保糧食安全，也有助於減輕政府的負擔。農民專業戶的儲糧在減少，可以考慮以新型農業經營主體為支持對象，發展農民儲備。種糧大戶種植規模大，對倉儲設施的需求更為迫切。以此為契機，可以向大戶提供貼息貸款或實物支持，既能滿足自身的倉儲需求，又能帶動周邊農戶賣糧，防止賣糧難的問題。在美國，政府有專門針對農場儲備設施的設施信貸項目，有效增加了農場儲備規模，提高了生產者應對市場風險的能力。在企業層面，市場放開後，出現壹定的市場波動，可以恢復壹定規模企業的收儲。但需要註意的是，政府需要引導和規範企業的收儲行為，以防止過度投機，因為企業本身就有逐利動機。從其他國家的監管經驗來看，有兩種監管措施:壹種是采取收儲補貼的方式，鼓勵企業采購和儲存。當糧食價格過低時，法國向用糧企業提供補貼，鼓勵他們在市場上購買，擡高了價格。另壹種是政企合資。印度采用政府與企業合作的PPP模式，支持民營企業建設倉庫10。倉庫建成後，政府有優先使用權。這些都可以確保政府調控民間儲備的能力不會被削弱。
3.糧食安全:堅持糧食安全的戰略收儲，將保障市場的保障職能分離出來。
確保糧食安全是政策儲備的根本要求。面對自然災害、戰爭等突發事件，政策性糧食儲備是快速應對危機的必要戰略物資。在過去的政策性糧食儲備體系中，中央戰略儲備和托市儲存都在保障糧食安全方面發揮了重要作用，但二者的表現卻大相徑庭。戰略儲備糧的組織管理體制壹直是中央垂直管理，有嚴格的輪換管理制度，幾乎沒有出現過重大的監管漏洞。然而，在收儲市場政策中頻繁暴露出管理漏洞和腐敗案件，收購和拍賣階段不規範、糧食老化等問題也屢見不鮮，為人詬病。雖然兩類政策性收儲收購了大量糧食，甚至使我國成為世界糧食儲備第壹大國，但數量的安全並不意味著回頭看就真的安全了。
在堅持戰略儲備的基礎上，把托市的糧食安全保障職能剝離出來，把保障糧食安全的職能集中到國家戰略糧食儲備上。目前，中央儲備糧管理體制比較成熟，儲備技術和能力處於國際先進水平，具備戰略物資保障能力。但在托市部分，監管漏洞掩蓋了政策儲備的真實數量，拍賣不及時，導致糧食老化等問題。因此，從賬面上看，市場儲存了相當數量的糧食，但其中相當壹部分可能是“無效庫存”。壹旦出現緊急情況，可能無法調運糧食，或者調運的糧食不能滿足口糧的質量需要。從保障糧食安全的成本收益來看，托市收儲糧食的效率遠低於戰略儲備。可以考慮去掉支持市場的低效部分，把糧食安全職能集中在戰略儲備上。
第四，中國政策性糧食儲備制度的制度重構
政策性收儲不僅涉及糧食流通領域，它不僅嵌入糧食市場，受國內外農產品市場的影響，而且嵌入整個經濟體系和社會體系，與農業發展水平和農民生活密切相關。在新的發展階段，政策性糧食儲備體系需要盡快重構，同時要及時出臺相關配套政策。儲備政策目標分解和功能回歸後，需要有相應的支持措施來補充政策“空缺”，從而形成全方位、多角度的糧食生產支持體系。
重構中國糧食儲備體系
1.政府采購存儲後，會“托底”，避免黃箱限制，加強監管和問責。
政策性收儲不應承擔保障種植收益的職能，而應發揮維護糧食安全、市場穩定和收益穩定的最後壹道防線的作用。政策性收儲效果明顯但幹預深度大，不適合作為日常調控手段，但適合作為市場化政策。戰略儲備將繼續承擔確保糧食安全和應對緊急情況的責任。戰略儲備的儲存和輪換仍由中儲糧全面監管，確保“管得住、調得好、用得上”。托市收儲政策要根據市場承受能力和WTO黃箱限制進行收縮，確保在市場劇烈波動時，只在特定時期、特定作物、特定區域實施。要進壹步探索戰略儲備輪換、委托糧食收購和拍賣的市場化運作機制，開放年內輪換序列，避免集中收購和輪換對市場的沖擊，減少幹預價格對市場價格形成的影響。精簡委托儲糧機構，建立委托儲糧機構信用黑名單，對暴露監管漏洞的承儲企業實行壹票否決制。
2.預先主導民間收儲，培育市場機制，政府適時調控。
鼓勵農民和糧食企業儲糧，充分挖掘市場自發調節能力，緩沖市場波動。糧食規模種植者、家庭農場和合作社對儲存和幹燥設施有強烈的需求。對於大戶可以實行儲備設施補貼、低息貸款等補貼。在嚴格審批、確保用途不變的基礎上，可以放寬大戶建設倉儲晾曬設施的用地限制。鼓勵種糧大戶收儲糧食，協助緩沖市場波動風險，確保全年農產品銷售穩定。鼓勵有倉儲設施的大戶開展社會化晾曬倉儲服務，輻射帶動小農戶應對市場波動風險。當政策性收儲退出時，市場價格可能會大幅下跌。應出臺收購補貼，鼓勵糧食企業入市收購，避免賣糧難，加速市場調節機制的恢復。市場機制步入正軌後，政府應及時退出，避免再次幹預市場。
政府退居市場調節的幕後，但必須保證自己有調節市場的能力。我國經濟社會發展進入深化改革、轉型升級階段，國際環境日益復雜，國內外影響糧食生產的不確定因素增多。確保糧食安全對穩定發展形勢至關重要，必須確保政府的調控能力不被削弱。當市場失靈時，我們會以利息補貼和倉儲費補貼的形式鼓勵私人儲備。此外，政府可以以合作收儲、參股投資等形式支持民間儲備設施建設。，並獲得優先使用設施的權利，以確保政府有足夠的控制工具。政府要建立農產品市場信息動態監測和發布機制，監測市場走勢，發揮信息引導作用，為政府調控提供依據。
3.多維度扶持政策補充，確保合理收益，穩定糧食生產。
發展補貼、保險等多維度扶持政策，填補政策性收儲退出農民收入保障功能的“空缺”。確保“中國飯碗”的根本是確保農民種糧的合理收入。股市的收縮和後購必然會在短時間內沖擊種植收入，市場機制恢復後市場波動也會擾動農民收入。因此，收儲政策落實到位後，要及時扶持種植收益政策，穩定農民種糧預期。在WTO黃箱的約束下，應進壹步探索與生產脫鉤的農業支持模式。補貼方面，實行與當年種植面積、產量脫鉤的補貼，開展綠色防控技術、社會化服務等補貼，開展種糧大戶專項補貼。在保險方面，要提高保費和賠付水平，在現行成本保險和收益保險的基礎上積極探索。同時，密切關註WTO貿易規則的變化，評估脫鉤補貼和保險政策的支持空間，做好可能的規避應對，采取多樣化的收入支持手段。