關鍵詞:棉花補貼貿易爭端啟示
首先，提出的問題
棉花作為重要的經濟作物，是巴西、西非等發展中國家的重要出口產品之壹。然而，發達國家實施的棉花補貼政策嚴重扭曲了世界棉花貿易，並使其他主要棉花生產國和出口國深受其害。棉花產業的發展和小農的生存處境艱難，尤其是在壹個各種選擇非常有限的地區。
在這種背景下，巴西和美國之間爆發了棉花貿易爭端。2002年6月5438+065438+10月，巴西就美國棉花補貼問題向美國提出磋商，試圖說服美國減少甚至完全取消棉花補貼，但遭到美國拒絕。值得註意的是，根據美國農業法，美國政府對棉花的補貼政策將持續到2007年。這意味著，如果巴西不能解決這個問題，它將遭受更大的損失。因此，2003年9月，巴西政府要求世貿組織成立專家組，調查美國的棉花補貼問題。根據巴西的起訴，世貿組織於2004年4月初成立了世貿組織專家組。經過幾個月的證據審查，2004年6月18日，世貿組織爭端解決機構作出正式裁決，認定美國棉花補貼違反世貿組織規則，並在裁決報告中指出，美國政府憑借補貼維持棉花生產和出口的增長，人為壓低了國際市場棉花價格。
因為這次貿易爭端是WTO(包括GATT)歷史上第壹次關於“綠箱”政策的爭端，也是第壹次在農業補貼問題上適用“嚴重損害”規則。因此，深入分析這壹貿易爭端將有助於我們更好地理解和利用世貿組織規則，對於思考和調整中國的農業和其他產業政策以及應對壹些世貿組織成員對中國的棉花補貼或其他問題具有非常重要的參考價值和現實意義。
本文的結構如下:第二部分闡述了巴西-美國棉花貿易爭端的基本過程，重點介紹了巴西提供的證據和世貿組織的裁決；第三部分是此次棉花貿易爭端對中國的啟示。
二，巴西-美國棉花貿易爭端的基本過程
(A)巴西的投訴理由
根據世貿組織的規定，當壹個國家要投訴另壹個國家的補貼違反規則時，必須提供以下兩方面的證據:(1)應訴國是否采取了違反世貿組織規則的行為；(2)被訴國的行為是否對申訴國造成了實質性損害。針對美國棉花補貼問題，巴西首先列舉了美國棉花補貼違反世貿組織規則的證據，然後證明巴西因此受到實質性損害。
1.美國棉花補貼違反世貿規則的證據
巴西指責美國政府的以下棉花補貼政策違反了世貿組織的相關規則或美國政府對世貿組織的承諾:
(1)生產彈性合同付款(PFC)和直接付款(DP)
PFC是根據1996公平法案成立的。規定從1996到2002年，生產者可以根據基期內七種農產品(包括棉花)的種植面積和產量獲得補貼。生產者可以選擇在基期內種植任何作物，但如果種植水果和蔬菜，補貼將全部或部分取消。DP是根據2002年《FSRI法案》建立的。其中規定，從2002年到2007年，生產者可以根據基期內9種農產品(包括棉花)的種植面積和產量獲得補貼。補貼與農產品價格無關，由法律確定為每磅6.67美分。作為合同支付對生產靈活性的延續，直接支付允許生產者選擇基期內計算種植面積的方式，其他限制保持不變。
巴西認為，上述兩項補貼只是符合世貿組織“綠箱”政策的部分標準，而不是全部標準。因為根據WTO附件2第6款關於非掛鉤收入支持的規定，補貼不能在基期後的任何壹年按生產類型支付。但美國關於這兩種補貼的法律規定，除了水果和蔬菜以外的任何農產品都可以在承包的種植面積上種植，否則將削減或取消補貼。因此，這不足以說明美國棉花補貼屬於“綠箱”政策。
(2)反周期支付(CCP)和市場損失補貼支付(MLA)
CCP由美國FSRI法案於2002年建立，領取種植補貼的要求與直接支付相同。補貼金額是每磅72.4美分的“有效價格”和“目標價格”之間的差額。MLA是美國根據單獨立法從1998到2001向生產者提供的臨時應急和輔助補貼，以彌補低價造成的損失。該款項僅適用於根據生產彈性合同獲得補貼的人員。
巴西指出，上述兩項補貼是基於生產彈性合同支付，與PFC和DP壹樣，違反了世貿組織的規定。
(3)銷售貸款項目(MLP)。棉花的MLP始於1986，壹直延續至今(幾經修改)。通過這個項目，美國政府以每磅約0.52美分的價格向棉花生產者提供無追索權貸款，以預期的棉花收成為擔保。這種貸款可以彌補生產者的生產成本，使生產者不必在收獲季節低價出售農產品。貸款到期時，還款價格為“調整後的世界市場價格”和“原貸款價格加利息”中的較低者。
巴西認為，美國新農業法提高了MLP的貸款補貼率，規定棉花補貼率為0.52美分/磅，比1996高出0.08美分/磅，以避免市場價格低對棉花生產者收入的負面影響。因此壹方面鼓勵棉農在棉花市場價格持續低迷的情況下擴大種植面積，另壹方面與其他補貼項目壹起提高補貼金額，使得整個補貼水平超過1992的支付水平。
(4)出口信用擔保(ECG)。美國農業部通過政府所有的農業信貸公司提供出口信貸擔保，主要是向進口國提供資金支持，支持外匯困難的國家進口美國農產品。包括出口信用擔保項目(GSM-102和GSM-103)、供應商信用擔保項目(SCGP)和設備擔保項目(FGP)。其中，使用最多的是前者。
巴西指出，ECG相當於出口補貼，因為當外國棉花買家無法獲得信貸支持時，美國棉花出口受阻。然而，這與美國不補貼棉花出口的承諾相矛盾。據估計，2002年，美國通過GSM102、GSM103和SCGP項目為包括棉花在內的各種出口商品提供了32.2億美元的出口信貸，2003年提供了33.9億美元。
(5)第二次付款(步驟2)。是1990以來美國專門為棉花設計的補貼項目。根據FSRI法案，當美國棉花報價(USNE)連續四周超過北歐價格(NE)且調整後的世界價格(AWP)不超過銷售貸款價格的134%時，美國產棉花的國內用戶和出口商可以獲得差價補貼。
巴西認為，這筆款項的目的是確保美國棉花在國際市場上的競爭力，鼓勵國內棉紡企業更多使用國產棉花。關鍵在於，當棉花的國際市場價格低於美國國內市場價格時，美國棉花用戶和出口商在獲得補貼後仍會盈利。根據WTO《補貼協定》第3.1(a)條，上述補貼構成禁止性補貼。
2.巴西棉花產業遭受實質性損害的證據
如果上述事實成立，對巴西來說，決定性的問題是提供證據證明其棉花產業受到了實質性損害。在這方面，巴西提供了以下證據。
(1)美國的補貼政策導致美國棉花種植面積擴大。
巴西利用美國農業部發布的數據計算了兩個賬戶。首先是證明美國棉花的生產成本高於棉花的市場價格。從2003年8月1999到2003年7月，與生產成本相比，美國棉花生產者的價格大約低了77%。二是計算美國棉農的利潤。在1997至2003年期間，美國每公頃棉花的總市場收入比總累計生產成本低265438美元+054.7438+0美元。與此同時，每公頃棉花平均獲得政府補貼約24，765，438+0美元。因此，如果按市場價計算，美國棉農在6年內每公頃棉花只能獲得2665438美元+0.93美元的“利潤”。
理論上講，如果棉花生產成本高，利潤低，種植面積會繼續縮小，但美國的事實卻相反。在大量補貼的情況下，即使世界棉花市場價格低迷，美國棉花種植面積仍在穩步增長。在指控報告中，巴西聲稱世界棉花價格在1999、2001和2002年三年中下跌，特別是在2002年初，價格跌至64美分/公斤，占過去20年平均價格的40%。然而，與之形成鮮明對比的是，近三年來美國棉花種植面積壹直在增加。從1999年的530萬hm2增加到2000年的591萬hm2，再增加到2006年的61.9萬hm2，到2002年面積為627萬hm2。
(2)美國棉花補貼政策對巴西棉花產業造成了實質性損害。
主要原因有三:壹是從2003年8月1999到2003年7月，美國向棉農提供了約125億美元的巨額補貼，從而保持了世界第二大棉花生產國和第壹大出口國的地位。從1998/1999到2002/2003年，美棉的國際市場份額從17%提高到42%，三年提高了25個百分點。而巴西這樣壹個低成本、有競爭力的國家，卻失去了相應的國際市場份額，甚至從過去的棉花凈出口國變成了現在的凈進口國。其次，棉花是巴西的重要經濟支柱。巴西是世界第三大棉花生產國，棉花在巴西出口產品中占有重要地位。然而，近年來棉花價格的下跌造成了巴西的“棉花危機”。許多棉農被迫改種其他作物，以摘棉花為生的人湧向大城市，造成大量農村人口失業和壹系列其他社會問題。第三，不考慮其國際棉花市場份額的損失，僅棉花在世界範圍內的低價就已使巴西棉農損失近4.78億美元。
(3)許多相關研究認為，美國棉花補貼政策影響了世界棉花產業。
巴西在報告中說，雖然不同的研究者得出不同的結論，但他們都有壹個共同點，那就是美國的補貼對棉花生產、出口和價格都有顯著影響。例如，擔任巴西政府顧問的專家丹尼爾·薩姆納(Daniel sumner)使用計量經濟學模型來估計美國政府補貼對棉花生產、價格和貿易的影響。結果表明，在1999至2002年期間，美國棉花出口將減少41%，世界棉花價格將平均上漲12.6%，即每公斤上漲14.33美分。此外，國際棉花咨詢委員會(1CAC)、世界銀行(WB)和國際貨幣基金組織(1MF)的研究都指出，全球棉花價格低迷，導致約9萬棉農的生活水平跌破貧困線。
(2)爭端的裁決以及美國對裁決的態度。
根據巴西起訴和美國辯護的依據，WTO專家組於2004年6月18日作出正式裁決。其主要內容如下:(1)美國直接支付計劃、生產彈性合同支付計劃及相關法律不適用於“和平條款”。(2)美國棉花補貼水平超過1992銷售年度確定的支持水平，不符合“和平條款”。(3)美國出口信用擔保是出口補貼，違反了和平條款第八條。(4)2002年美國農業法向棉花出口商提供的直接支付屬於《補貼協定》第3.1(a)條和第3.2條規定的出口補貼，由《農業協定》第9.1 (a)條規定，與美國在《農業協定》第3.3條和第8條中承諾的義務不符。同時，第二次支付屬於《補貼協定》第3.1條和第3.2條規定的出口補貼和進口替代補貼，屬於禁止性補貼。(6)營銷貸款支付、第二步支付等美國補貼明顯壓低了國際市場棉花，嚴重損害了巴西的利益。
針對世貿組織的裁決，美國貿易代表發言人在日內瓦發表書面聲明，表示將仔細研究上訴機構的報告，並與國會和農業部門密切合作，制定下壹步措施。需要指出的是，雖然世貿組織的裁決不具有與國內法同等的效力，但美國在國際壓力下已經承認了裁決的合法性，更何況美國壹直在敦促其他國家尊重世貿組織的裁決。
誠然，美國表面上承認了事實，但這並不意味著美國會立即取消補貼。我們有理由相信，距離美國取消棉花補貼還有很長的路要走。因為美國會以此為杠桿，與其他貿易大國談判，說服他們減少補貼，甚至成為其他方面保證美國利益的籌碼。否則，它有充分的理由捍衛自己的立場。壹個明顯的例子是，美國在棉花補貼爭端中敗訴後不久，就向世界貿易組織提出上訴，要求其調查歐盟對空客的補貼政策。
第三，對中國的啟示
巴西-美國棉花貿易爭端的意義不僅在於巴西勝訴，還在於它對思考和調整中國的產業政策以及處理壹些貿易爭端具有非常重要的啟示。以下啟示包括理論研究和實際操作。
第壹，掌握充分的證據，熟悉遊戲規則。如果說談判需要技巧，那麽解決貿易爭端則需要更多的證據和對相關規則的熟悉。在此次棉花貿易爭端中，巴西勝訴的壹個重要原因是掌握了美國的補貼政策和相關數據，熟悉並恰當運用了世貿組織規則。需要指出的是，巴西引用的許多數據來自美國農業部。這壹點尤其值得我們借鑒。
第二，新壹輪談判的進展將深受影響。新壹輪談判後協議條款的確定將更加精確、清晰和全面，達成協議的過程也將更加復雜。中國可以根據現有政策或未來可能的政策來決定自己的談判立場。
第三，中國在確定和實施農業補貼政策時，應註意與現有WTO條款的銜接，預見新壹輪談判中可能達成的協議條款。按照現行標準，我國目前實施的所有補貼，包括直接補貼、良種補貼和農機補貼，都不屬於“綠箱”補貼。隨著新壹輪談判的進展，可能需要進行適當的調整。
第四，建立預警和應急機制。因為中國在國際貿易中有很大的權力效應，隨時都有可能與其他國家發生貿易摩擦。對於中國來說，要利用好國際規則，做好維護國內產業安全的基礎性、前瞻性、預防性工作，建立健全產業損害預警機制。其主要內容應包括:監測國際經濟發展、貨物進出口、技術進出口和國際服務貿易的異常情況，分析其對國內相應產業已經造成或未來可能造成的影響；同時，分析國內產業發展已經或未來可能對其他國家產業造成的影響。例如，壹些世貿組織成員指責中國的棉花補貼。對此，要積極組織力量做好相應的研究，用具體的數據和事實證明我國不存在棉花補貼。
第五，註意國際貿易中的多米諾骨牌效應。這種影響包括三個方面:(1)產品擴散。這意味著，既然棉花補貼會引發爭端，那麽大豆等其他農產品也會引發爭端。按照同樣的邏輯，爭端也可以指向非農產品。事實上，中國最近的紡織品貿易爭端的起源與此有關。(2)國別擴散。指的是任何兩個有利益關系的國家，無論國力強弱，都有發生爭端的可能。例如，盡管第三方在世貿組織爭端中的權力有限，但貝寧作為西非最不發達國家，作為第三方加入了爭端，迫使特別委員會充分考慮其主張。此外，以中國紡織品貿易爭端為例。先是美國攻擊中國，接著是歐盟等國。(3)糾紛的擴散。意味著爭端將不僅僅局限於某些熱點，如傾銷和補貼，其他方面也可能成為爭端的焦點。因此，我們應該對國際貿易進行更全面和詳細的分析。
第六，產品多樣化研究。從長遠來看，任何壹種產品(或服務)都不是貿易爭端的絕緣產品，國際貿易中都可能發生摩擦。因此，我們不僅要關註那些易受進出口影響、對經濟發展意義重大的產品，還要關註那些規模不大但涉及國計民生或目前還很幼稚但很有前景的行業。
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