住房是關系國計民生的重要經濟和社會問題，解決群眾住房問題是構建和諧社會的重要方面。經過多年改革，我國城鎮住房實物分配的福利制度基本結束，住房分配貨幣化、市場化、社會化供應體系也基本建立。在取得壹定成績的基礎上，改革也積累了許多矛盾。如今，居民住房困難的矛盾更加尖銳。雖然房價上漲與城市化加速帶來的住房需求、土地剛性供應等客觀因素有關，但房改過程中的壹些不當政策也難辭其咎，這不得不引起我們對相關政策的反思。
中國城鎮住房制度改革進程及相關政策
改革前，我國實行“統壹管理、統壹分配租扶房”的公有住房實物分配制度。應該說這種制度模式滿足了當時消費水平較低的職工基本住房需求。
住房制度改革始於1980年鄧小平關於住房的講話。在談到住房問題時，鄧小平說:“我們應該考慮壹系列有關城市住房建設和住房分配的政策。城市居民個人可以買房，也可以自己建房。不僅新房可以賣，舊房也可以賣。妳可以壹次付清，也可以分十年或十五年分期付款。恐怕房子賣了以後租金會調整。要聯系房價調整房租，讓人考慮買房經濟。”此後，房改大體經歷了試點賣房(1979 ~ 1985)、租金補貼(1986 ~ 1990)和以租代售(1991 ~ 1999)。
1994年7月，國務院發布《國務院關於深化城鎮住房制度改革的決定》(國發？1994?43號)開啟了城鎮住房制度正式改革之路。文件提出，城鎮住房制度改革是經濟體制改革的重要內容，目標是建立與社會主義市場經濟體制相適應的新型城鎮住房制度，實現住房商品化和社會化；將各單位的住房建設、分配、維修和管理體制改為社會化、專業化的運作體制；變實物的住房福利分配方式為以按勞分配為基礎的貨幣工資分配方式；建立面向中低收入家庭的社會保障型保障性住房供應體系和面向高收入家庭的商品房供應體系；同時，建立住房公積金制度，建立政策性和商業性並重的住房信貸體系。
房改的標誌性文件是國務院7月3日發布的《關於進壹步深化住房制度改革加快住房建設的通知》1998(國發？1998?23號文)，宣布全國城鎮從1998下半年起停止實物分房，全面實行住房分配貨幣化，同時建立健全以保障性住房為主的多層次城鎮住房供應體系。
後來為了促進房地產市場更好更快發展，國務院發布了《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》(國發？2003?18號)，提出各地要根據城鎮住房制度改革進程、居民住房狀況和收入水平變化，完善住房供應政策，調整住房供應結構，逐步實現大多數家庭購買或租賃普通商品住房。
應該說，我國城鎮住房制度市場化改革的推進，符合市場經濟體制改革的總體要求，但除此之外，有其特殊的背景和內在動因。這主要是因為在當時舊的福利分房制度下，由於租金低，無法維持正常的房屋維修，政府背負著沈重的財政負擔；與此同時，為了應對東南亞金融危機，國家實施了積極的財政政策和收入分配調節政策，以增加和刺激社會總需求，而住房貨幣化階段恰恰可以成為刺激內需、啟動消費需求、刺激經濟增長和改善結構的最佳途徑。
住房制度改革政策中的幾個誤區
(壹)過度賦予了住房的經濟發展功能
中國的住房改革從實施之初就在壹定程度上承擔了刺激經濟增長的功能。2003?18號文件明確提出，房地產是國民經濟的支柱產業。在各個地方，“房地產是國民經濟的支柱產業”被地方政府推到了極致，演變成壹種畸形的增長模式。地方政府熱衷於租賃土地，包括大規模房地產開發建設的農地征用。依靠房地產投資推動地方經濟發展，通過土地收益和房地產稅費直接填補地方財政。壹些地方政府把房地產作為拉動地方經濟增長的支柱產業，過於功利地看重房地產對“經營城市”的貢獻。經營土地成為投資增長和財政增收的重要法寶。其主要行為包括:壹是搞形象工程和“造城運動”，盲目擴大拆遷規模，人為制造旺盛需求，刺激房價；第二，土地投機。壹些地方政府低價征用土地，高價出售。他們賣的土地越多，獲得的財政收入就越多。甚至少數地方政府暗中操縱市場，唆使開發商哄擡地價。第三，求高房價，棄低房價。壹些政府官員將高房價視為經濟發展的標誌，盲目將當地房價與其他地區進行比較。壹些城市政府放棄建設經濟適用房和廉租房，而不是建設它們，並將它們的利益用於建設高檔住宅，導致當地房價居高不下。
在這壹政策和利率機制的引導下，全國房地產投資持續上升。從固定資產中房地產投資的增速來看，2000年開始大幅增長到21.5%，2003年增長到30.3%，2004年增長到29.6%，2005年中西部增長超過33%。國際公認的房地產開發投資占全社會固定資產投資的比重不到10%，但在中國，這壹比重從1998開始穩步上升，2004年達到18.78%，2005年達到20.98%，2006年達到22.5%。此外，國際公認的房地產開發投資占GDP的比重不能超過5%，但國內房地產投資占GDP的比重從2004年開始就達到了9.6%，有些城市甚至達到了50%以上。如果把房地產作為支柱產業，推向極致，對經濟社會的影響不言而喻。雖然表面上會有暫時的繁榮，但中長期的困難和問題壹定會隨之而來。
(二)過度市場化，超越經濟發展階段
從國際視角看住房制度，可以發現各國在經濟社會發展的不同階段，往往采取不同的住房政策。在經濟發展初期，由於物質經濟基礎薄弱，技術力量有限，私人很難獨立建造和擁有自己的房屋。這時候公房的比例往往較高(建國以來，市場經濟改革全面開啟，公房的絕對比例也印證了這壹點)；當經濟發展到壹定程度，特別是整個社會出現壹個龐大的中產階級，即社會結構呈現橄欖形，住房市場化、私有化就具備了條件。這個時候，私人住房的比例往往很高，如美國和西歐國家這壹階段。當然，土地資源的豐缺也是影響住房私有率的重要因素。例如，日本和英國在倫敦和東京保留了很大比例的公房，盡管它們的經濟高度發達。不同的經濟和社會發展階段需要不同的住房政策。
然而，在現階段經濟尚未充分發展、社會收入分配差距較大的情況下，我國將住房改革的重點放在產權私有化上，將住房市場化等同於住房產權私有化，直接將“居者有其屋”改為“居者有其屋”，對改革的認識存在嚴重偏差。在住房制度改革過程中，無論是以成本價出售現有住房，還是供應經濟適用房或普通住房。
作為房改的綱領性文件，國發？1998?23號文件提出了“建立健全以保障性住房為主體的多層次城鎮住房供應體系”和“中低收入家庭購買保障性住房”的目標。國發？2003?18號文件進壹步提出“大部分家庭要逐步購買或租賃普通商品住房”，政策體現了更強的市場化程度。就我國目前的經濟發展、居民收入水平和土地供應總體情況來看，實現大多數家庭購買或租賃普通商品房不僅超出了客觀經濟條件，而且似乎也是政府擺脫住房保障責任的隱性體現。
(三)貨幣分配不到位，職工住房消費能力與市場價格嚴重脫節。
住房補貼制度和住房公積金制度是增強職工住房消費能力，實現住房分配貨幣化的兩項基本制度。這兩項制度的相繼建立，適應了市場經濟條件下住房制度改革的需要。其目的是從根本上改變實物分房的格局，通過長期支付能力的積累和政策性住房金融的支持，使住房消費成為個人的選擇性自主行為。兩項制度的實質是通過不同的政策渠道，將職工本應計入工資收入的住房消費部分，還原給職工個人。
大部分城市建立職工住房補貼的依據是房價收入比(即當地壹套建築面積60平方米的保障性住房均價與雙職工家庭年平均工資的比值)在4倍以上，財政和單位原有住房建設資金可轉為住房補貼，對無房且住房面積未達到規定標準的職工可實行住房補貼。受各地財力限制，各地出臺的住房補貼標準都是以遠低於當時市場價的房價為標準，有的地區甚至拒絕行政事業單位職工領取住房補貼。而且從補貼標準的設計來看，目前的補貼標準是根據政策設計時的房地產市場價格制定的(大部分城市是2000年以前)，遠遠跟不上市場形勢的變化。所以從住房補貼政策實施之初，國家和單位在住房消費方面就欠了職工大量的錢。對於廣大企業員工來說，由於勞動力市場整體供大於求，勞動力工資往往被壓低，工資中住房消費的含量嚴重不足，遠遠不能支撐他們在市場上的購房、租房需求。所以總體來看，目前住房補貼落實不到位，貨幣化補貼難度較大，遠未完全到位。在這種情況下，新的制度無法完全建立，舊的道路壹下子被堵死，導致政策暫停，大量弱勢群體的住房成為壹個懸而未決的問題。
另外，住房公積金制度對住房金融的支持作用不大，沒有真正發揮其對住房政策性金融的支持作用。比如中國的公積金存貸利差高達2.87個百分點，而新加坡的公積金存貸利差只有0.1個百分點，臺灣省也是0.2個百分點，相差10到20倍。此外，住房公積金貸款的貸款額度是由個人賬戶的存款余額的壹定倍數決定的，這必然導致高收入、高存款的成員獲得更多的公積金貸款，而低收入人群獲得的貸款補貼很低，有的甚至無法超過其首付門檻，從而使公積金政策無法真正幫助政策性金融。整體來看，住房公積金的使用效率很低。截至2004年6月，全國住房公積金歸集余額4306.7億元，累計提取2060.9億元，個人貸款累計281.72億元，貸款余額1.8542億元，全國住房公積金繳存余額達到1.9592億元。
住房政策和房地產政策之間沒有有效的區別，基本住房保障嚴重缺乏。
從政策屬性來看，房地產政策是壹種經濟政策，歸根結底主要著眼於市場效率；住房政策屬於社會政策的範疇，更加關註社會公平和居民的基本住房需求。它要解決的問題是用什麽手段讓不同收入條件的市民都有自己的房子。大多數國家的經驗證明，住房不僅取決於市場手段，還取決於大量的公共政策。住房政策的根本目標是讓人們有自己的地方，基本努力是:壹是建立“無障礙”市場，二是幫助中低收入者獲得“買得起”的住房。
而我國房改並沒有區分住房和房地產，二者表面相似但本質上屬於不同的範疇，沒有有效區分住房和房地產、市場、保障。政府忽視老百姓最基本的住房需求，住房保障責任缺位，廉租房和經濟適用房建設滯後；在土地供應、市場監管、住房金融政策等諸多方面，政府應該發揮的職能也嚴重缺失。健康住房政策的合理政策取向應該是政府通過公共政策手段，嚴格根據住房需求，科學確定住房供給。房地產市場(如高檔商品住宅、別墅等。)屬於完全市場化的範疇。根據市場經濟規律，供求關系由市場決定，以達到價格平衡。
目前中國住房開發的94%被定義為“商品房”，“經濟適用房”只占6%，但其性質是低利潤的“商品房”，廉租房制度根本沒有真正建立起來。截至2005年底，全國最低收入家庭住房保障累計資金47.4億元，只有32.9萬戶最低收入家庭納入廉租住房保障範圍。到目前為止，北京市只建設了14000多套廉租房，不到1400多萬人口的1%。全國有13個省(自治區)沒有將廉租住房制度建設納入省級人民政府對市(自治區)、縣人民政府工作的目標責任制管理，70個地級以上城市(占總數的近1/4)根本沒有建立廉租住房制度。
(五)住房分配制度的變革造成了不同社會群體利益的極大失衡。
房改之初，重點是出售公房。就大部分地方而言，當時實行的改革的主要特點是:壹是單位停止自建住房，住房分配貨幣化的具體方案陸續出臺，房子分成補貼；二是以遠低於市場的房改價格出售公房，基本不考慮級差租金因素。
從實際執行來看，這種以房改價出售的存量房，基本都是基於事實占有，實際上固化了不合理的既得利益差距。很多單位職工在買房時都得到了各種補貼和優惠。尤其是房改初期，房價機制不到位，很多房子以遠低於當時市場價的水平轉讓到私人手中。采用行政福利分配方式按實際占有出售，實際上是以產權形式固化既得利益，是國家對部分社會群體的“送禮”行為，造成了極大的社會不公。尤其是在單位制明顯的時代，不同單位員工的住房差距很大。其次，以統壹的房改價格購買不同條件、不同地段的住房，也導致福利得失嚴重失衡。
在公共部門領域，主要是行政事業單位，住房分配單位制特征明顯，單位之間的不平衡相當嚴重。同樣是國家公務員，住房資源豐富的單位職工和住房短缺的單位職工，住房待遇有相當大的差距。有的獲得了壹套以上的房改房，有的成為了沒有房的老職工，造成了分配的極大不公平。
此外，原有的實物住房分配“只賣不租”的政策需要反思“只賣不租”的政策，這是對既得利益的認可和鞏固，對未獲得利益的群體考慮不足，拉大了不同群體的利益分化。目前全國大部分地區的公房都已經銷售完畢，整體銷售率達到95%以上。而新員工和無房老員工的住房問題無法解決，成為體制改革下的利益“犧牲品”。
(六)土地出讓制度存在嚴重缺陷。
在現行體制下，土地產生的資產收益和大部分稅費基本都歸地方政府所有，這使得地方政府高度依賴土地收入。例如，2005年，我國土地出讓金總價高達5505億元，占同期地方財政收入15092億元的1/3以上，土地收入已成為部分地區典型的“第二財政”。在利益驅動下，壹些地方政府或明或暗地支持甚至助推房價上漲，這是造成房地產市場無序的重要因素。
現行的土地出讓制度將70年的土地使用權壹次性出讓給開發商，開發商再將成本轉嫁給購房者，這無疑提高了住房消費的門檻。而地方政府壟斷土地壹級市場，通過所謂的“招拍掛”哄擡地價，獲取暴利，美其名曰“經營城市”。地方政府壹次性收取70年土地使用權出讓金，本質上是現任政府透支了未來十幾屆政府的收入，入不敷出。在現行的土地出讓制度下，地方政府和開發商形成了利益壹致，推高了房價和地價。地方政府在房價上漲中從土地和各種稅費的凈收入中獲益良多，但並沒有將這些收入還原給社會，尤其是低收入群體的住房保障。
(七)房改過程中形成了極不合理的房地產開發管理體制。
壹般來說，公共部門負責房地產融資、開發、建設和分配的全過程。實行房改後，在取消福利分房制度，主要依靠市場提供住房供應的背景下，我國形成了基本上世界獨壹無二的房地產開發管理體制。房地產開發商主要是利用土地和資金建房和轉售商品房，這是壹種基本不創造任何社會價值的企業模式，本質是房地產中間商和皮包商(曹建海，2006)。到2004年底，中國共有5.9萬家法人房地產開發經營企業，已經形成了壹個極其龐大的利益集團(在中國的房地產服務業中，開發商占利潤和銷售額的90%)，在政府政策決策中獲得越來越重要的話語權，甚至“脅迫”政府決策行為。
在開發資金的來源方面，如果沒有銀行信貸、建築企業的預付款和消費者的預付款，開發公司將無法經營。所以目前中國的房地產開發企業都不是真正的企業。他們通過壟斷本應由政府或政府設立的機構承擔的住房開發的組織和管理職能，攫取超額利潤。
此外，多年來，我國對房地產開發的土地供應實行土地租賃制，土地級差地租是由社會經濟發展、公共政策等客觀原因形成的？它不反映任何個人對整個社會經濟的貢獻。而私人開發批地將這些級差地租集中起來，轉移到少數開發商手中，導致了極大的社會不公和官商制度腐敗。
(八)保障性住房制度定位模糊，管理監督失控。
經濟適用房是政府使用轉移支付的方式嗎？免除限制開發成本和價格的土地出讓金和磚頭補貼？解決中低收入家庭的住房問題。保障房包含大量政府補貼，面向中低收入群體銷售，具有明顯的收入轉移因素。理論上有助於彌補低收入群體支付能力有限帶來的購房困難。然而，這壹政策存在著許多固有的缺陷，不僅表現在政策本身，而且表現在政策執行過程中。
首先，經濟適用房政策的目標不明確。政策中規定的受益群體是中低收入群體，但這個定義並沒有與政府補貼的能力掛鉤。住房是分不開的，保障房在每壹套房子裏固化了大量的政府補貼。從補貼金額來看，基本上沒有哪個政府有能力解決低收入群體、更不用說中等收入群體的住房問題。模糊的利益必然導致供不應求，甚至誘發黑市操作。
其次，經濟適用房政策實施過程不當，失控。由於政策執行的模糊性，經濟適用房政策的實際受益者無法與政策的初衷保持壹致。在壹些城市，經濟適用房受益者的收入上限過高。比如北京符合購買經濟適用房條件的家庭年收入可以達到6萬元，明顯超出社會低收入水平。經濟適用房供不應求，成為商業炒作的對象。實際操作中，實際結果往往是政府的保障房補貼被中高收入群體截留。壹些家庭在獲得經濟適用房後，將其出租或在市場上交易(REICO Studio的調查報告《經濟適用房政策評估》顯示，2005年北京市經濟適用房自有使用率僅為51.34%，出租率高達40%)，這將迅速實現政府通過住房轉移的利益。
再次，以土地賺錢的觀念和以GDP增長率為標準的幹部考核體系，也使得地方政府嚴重缺乏支持保障房建設的積極性。特別是在很多地區，地方政府甚至以沖擊當地房地產市場價格為由，明令禁止職工集資建房和合作建房，還阻止劃撥土地用於保障房建設。據統計，2004年，全國保障性住房投資開始出現負增長，占房地產開發投資的比重由上年的6.1%下降到4.6%。2005年壹季度，全國保障性住房投資60億元，同比下降13.8%，房地產開發投資比重進壹步下降到2.6%。從1998到2003年，全國保障房總竣工面積為4.77億平方米，僅解決了600多萬家庭的住房問題(因為大部分城市保障房制度對建設標準和購房人要求並不嚴格，不能確定這600萬家庭就是中低收入家庭)。