2005年，國家開發銀行重慶分行對重慶江津任偉果業有限公司進行了試點，嘗試以農民土地經營權作為抵押向該公司提供貸款。該模式實行“四位壹體”的運行機制，即在國家開發銀行重慶分行、政府、社會中介、企業四方，由區縣政府組織專門機構、擔保機構、代理行搭建融資平臺。有專家認為，CDB的這壹改革有利於提高農業生產專業化程度，是我國農村土地承包經營權流轉制度的壹次突破和有益嘗試。
農村土地承包經營權能否抵押壹直存在爭議。有關專家認為，農地使用權是農民生產生活的基本條件。如果允許抵押貸款，將難以防止農村兩極分化，大量無地農民將產生社會問題。對此，2005年3月，農業部發布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》專門規定，承包方依法取得的農村土地承包經營權，在符合有關法律和國家政策的情況下，可以通過轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式進行流轉。為發展農業經濟，實行家庭承包模式的承包者以土地承包經營權為股權，自願從事農業合作生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，組建股份公司或合作社，從事農業生產經營。顯然，這個《管理辦法》鼓勵農民以承包地作為股份進行合作生產，並沒有規定農村土地承包經營權可以抵押。國家開發銀行允許以股權抵押貸款是對農民合作組織的突破性支持政策。但運營要充分考慮配套政策，尤其是政府參與這種“四位壹體”的模式，防止風險轉嫁給政府。
山東允許農業土地抵押貸款，專家稱這是非法的。
19年5月，《山東省政府關於進壹步促進就業的通知》涉及“農村土地使用權抵押貸款”。然而，人們擔心，沒有合法手續的文件，即使在那裏登記，也很容易成為壹紙空文。學者認為，此舉合理，不合法。
農地抵押貸款山東破？
“太好了！這個能突破嗎？妳怎麽能這樣說話？法律擺在那裏，這根本不可能！”山東省農業廳經濟管理處副處長王桂芹態度堅決。
事實上，王桂芹已經想了很多天了。如果不是看了網上的新聞，她根本不知道山東省明確提出了“農村土地使用權抵押貸款”。王桂芹所在的農村經濟管理辦公室的職責之壹就是對農村土地承包、耕地使用權和承包經營權流轉進行指導。
在山東省政府5月19日發布的《關於進壹步促進就業的通知》(以下簡稱《通知》)中，涉及“農村土地使用權抵押貸款”的內容其實只有壹句話:“農村金融服務機構要拓寬農戶小額貸款和聯保貸款覆蓋面，放寬貸款條件，降低貸款抵(質)押標準，完善創業者住房產權和土地使用權”。
據《瞭望東方周刊》記者了解，上述通知由山東省勞動和社會保障廳就業處牽頭，山東省發改委、財政廳、農業廳等20多個部門參與調研協商。同時，山東省政府還征求了中國人民銀行濟南分行、山東銀監局關於提供“農村土地使用權抵押貸款”的意見。我給山東省政府辦公廳發綜合消息時，“幾乎沒有異議”。
“幾乎沒有差異”的差異
“如果沒通過，怎麽簽這個通知？”6月19日，王桂芹再次詢問他在山東省農業廳辦公室的同事，但他仍然沒有得到答案。王桂芹認為，“農村土地使用權可以抵押”這句話顯然應該出口到經濟管理辦公室。但是自從看到這個新聞，她問了這個辦公室的三個文員，都沒有聽說過。
從通知內容來看，山東省政府出臺的這份文件主要是響應國務院2月3日發布的5號文件，促進就業，鼓勵農民工返鄉創業。
據牽頭制定該文件的山東省勞動和社會保障廳就業處副處長易軍強介紹，5號文下發後，要求各省勞動和社會保障部門做好相關工作，就業處為省政府起草了通知。在起草過程中，包括農業部在內的20多個部門參與了調查和協商。
農業部政策法規司研究員肖培強告訴《瞭望東方周刊》，由於《通知》涉及就業和農地使用權流轉，當時征求了科教司和經管司的意見，沒有異議。
“除非國家允許‘試點’，否則不可能開這個口子。”王桂芹的堅持自有他的道理——“如果土地可以抵押，就很容易被拿走，農民就失去了生計保障”。
她找出《中華人民共和國擔保法》，明確規定:“下列財產不得抵押:土地所有權；耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權”。
“只有私有財產可以抵押。土地所有權不是農民所有，而是國家和集體所有。怎麽可以抵押？這個要依法執行，不能破。”王桂芹表達了他的立場。
然而，也有人與王桂芹的立場不同。山東省農業廳壹位不願透露姓名的官員在接受媒體采訪時表示，農地承包權抵押只是土地流轉的壹種新形式，並沒有改變農地集體所有制或農地性質。
肖培強告訴本報記者:“壹級政府制定文件時，除了征求部門意見，省政府辦公廳肯定會綜合考慮。我相信會在法律法規範圍內制定細則。”
他認為，優惠政策會在壹定程度上促進發展，也可能與壹些法律法規不壹致。“操作細則和配套文件將於7月底出臺，大家不妨拭目以待。”
制度突破還是壹紙空文。
在我國現行的土地管理法律法規中，農地承包權抵押壹直是壹個“禁區”。山東省明確規定返鄉創業農民工的房屋產權和土地使用權可以作為抵押物，這是制度上的突破。
據易軍強介紹，《通知》中的“土地使用權”實際上是指農村土地承包權。所謂“房屋產權”，主要是指農民在農村宅基地上建造的房屋。至於這裏的“農村土地”是否包括耕地，易軍強表示還在協商中。
“農民工是農村戶口，允許用土地使用權抵押貸款。實際上只有農地承包權可以抵押。”易軍強告訴本報記者。這意味著，山東省農民如果被認定為“回鄉創業”，有望將其土地使用權抵押給農村信用社等農村金融機構，從而獲得資金支持。
根據現行的《土地管理法》和《農業土地承包法》，我國的農業土地承包權和農村宅基地使用權屬於集體所有，不能抵押。農村宅基地也不能抵押。如果山東省的農民可以用房屋作為抵押貸款，壹旦實現抵押權，房屋的所有權就發生了轉移。現行政策下，農村房屋所有權易手，宅基地使用權也隨之轉移，基本相當於“宅基地使用權抵押”。
毫無疑問，山東省的上述規定實際上已經突破了相關法律的限制，具有地方制度創新的價值。
《通知》的主要作者易軍強似乎並沒有明確的意識到這個價值。他只是在起草文件時借鑒了河南省的相關政策，適當放寬了農村抵押和融資條件。同樣，他也沒有意識到法律法規的限制。“好像物權法沒有明確說這是不可以的。”
事實上，農地承包權能否抵押的爭論貫穿於《物權法》制定的全過程。
在5438年6月+2005年10月的《物權法四稿》和2006年8月的《物權法五稿》中，農地承包經營權可以“附條件抵押”:“土地承包經營權人有穩定收入來源的，經發包方同意，可以將土地承包經營權抵押。實現抵押權的，不得改變承包地的用途。”這壹表態被不少專家認為是我國農地法律制度的重要突破。
但“草案六審稿”中刪除了這壹條款，理由是物權法(草案)應當與農業土地承包法、土地管理法等下位法保持壹致。
《物權法》實際上堵住了農村土地抵押的“窟窿”，使得作為農民最重要財產權利的農地承包權和宅基地變得“更加殘缺”。對此，壹些學者有相當不同的看法。在此背景下，山東省明確提出“農村土地使用權抵押貸款”，其制度突破價值顯而易見。
但“突破”真的能實現嗎？長期從事農村信貸的黃新社(化名)更喜歡看操作細則。“農地的分類有幾十種，有些農地使用權已經抵押多年。現在農地可以抵押嗎？連登記在哪裏都沒有合法手續的文件，很容易成為壹紙空文。”
黃新社的擔心並非多余。《通知》的內容在現實中能否真正落實，取決於農村金融機構是否接受農民的土地承包權作為抵押物。不過，參與政策制定的中國人民銀行濟南分行至今未對此采訪作出回應，山東省農村信用社辦公室負責人張也表示未接到此通知。
“貸款是雙方自願的。銀行需要考慮實際情況，是否能實現抵押。目前還沒有譜。”易軍強也在考慮後續問題。
產權不改革，還是小農。
“山東的做法合理不合法。”農村發展專家黨國盈告訴《瞭望東方周刊》，“這種做法有利於農民創業。通過抵押貸款，農民可以獲得更低成本的貸款。這種做法會不會讓大量農民失去房子和承包地？我覺得不太可能。農民和銀行會非常謹慎。至於少數農民因為還不起貸款而失去房屋和耕地承包權，這當然是必然的，但我們不能因噎廢食。”
事實上，隨著我國改革的深入，東部發達地區的農村和城郊地區的許多農民都有以抵押的農地承包權發展生產或遷入城市的需求，農村宅基地流轉在很多地方普遍存在。
許多土地專家認為，農村的壹些矛盾與農地制度改革不徹底密切相關。
“農村的生產要素無法流動，使得農村的宅基地不值錢，農業的規模化始終無法實現。”多年的農村信貸工作經驗告訴黃新社，只有產權清晰，才能擺脫小農，向現代農業轉型。
農地承包權和宅基地使用權是農民最重要的財產，其轉讓和抵押受到限制，極大地制約了農民的生產和發展。據了解，截至2008年4月底，山東省農村信用社存款達到4600億元，同比增加660多億元，而其貸款僅增加400億元。小規模的農業生產基本不需要金融機構的介入，大規模的生產則受到產權不清的限制。
據了解，為落實《通知》相關政策，山東省政府正在研究起草農用地使用權和房屋抵押的操作細則。黨國盈建議，要突破現有的農地制度，可能需要出臺配套的改革措施:如果承包權要長期不變，甚至永久不變，銀行就不接受抵押。應該有針對農民的破產條例，這樣銀行也可以承擔必要的風險。破產後農民如何生活，是否有辦法保證他們的最低生活水平，需要制度上的考慮。明確土地利用規劃。比如耕地是耕地，不能因為拿走了再拍賣就變成建設用地。不同土地的抵押價格差別很大。如果方案不明確，很可能農民會吃虧。創新保險制度，分散農民和村鎮銀行的風險，以利於經濟和社會穩定。