農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或是同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自願聯合、民主管理的互助性經濟組織。近年來，我國農民專業合作社發展迅猛，在促進農產品生產和流通方面發揮著越來越重要的作用。但總體上看，農民專業合作社的發展仍處於起步階段，存在著經營規模小、服務層次低、規範化程度不高、帶動能力不強等問題，迫切需要進壹步完善政策措施，加大扶持力度，促進農民專業合作社發展由數量擴張向質量提升轉變。
壹、我國農民專業合作社發展的總體狀況
通過對山東省濰坊市及其下轄的壽光市和昌樂縣、河南省鄭州市和新野縣、四川省成都市以及上海市等地的調研發現，近年來，特別是2007年《農民專業合作社法》正式實施以來，我國農民專業合作社呈現快速發展態勢。
（壹）合作社數量快速增長，整體實力逐步增強
截至2011年上半年，全國註冊登記的農民專業合作社數量達44.6萬個，比2007年增長了3倍[①20世紀90年代以來，我國已經建立的各類農民專業合作組織、協會等達到10多萬個，只不過按照《農民專業合作社法》的要求，這些合作組織、協會需要重新註冊登記，但事實上已經存在。]，實有入社農戶3000萬左右，約占全國農戶總數的12%。與此同時，全國農民專業合作社出資總額也由2007的900億元增長到2011年上半年的5700億元，增長了5.3倍。
具體來看，山東、河南等地農民專業合作社的發展處於全國前列，其中山東的合作社數量位居全國首位。截至2011年6月底，全省註冊登記的專業合作社近5萬個，占全國的11.2%左右，成員總數48.6萬人，出資總額552.7億元，分別比2008年增長了2.8倍和8.7倍。
（二）合作社行業分布廣泛，以種養殖業為主
我國農民專業合作社的發展已經逐步拓展到種植、養殖、農機、植保、技術信息等多個行業，其中主要分布在種植業和畜牧業，從事種植業的專業合作社大體占43.3%，從事畜牧業的專業合作社占29.7%，合計達到73%。
調研發現，許多地方的專業合作社主要集中於地方優勢特色農業，從事種植、養殖業的最多，並存在跨領域兼營的現象。例如，山東省從事種植業的專業合作社有24594個，占總數的49.4%；其次為養殖業16669個，占總數的33.5%；再次為與農業生產經營有關的技術、信息等服務14249個，占總數的28.6%。
（三）合作社服務領域拓寬，以產品銷售和生產服務為主
經過近幾年的快速發展，我國農民專業合作社經營服務的領域已由過去主要開展信息服務拓展到農資供應、農技推廣、加工、倉儲和銷售等多個環節。
從山東壽光的調研情況看，以產品為依托、以銷售為重點開展服務的合作社占到全部合作社的比重約為53%；以提供信息服務、技術咨詢和培訓以及生產資料供應為主的合作社占32%；以加工服務為主的合作社占12%。此外，壹些合作社還探索開展了信用合作、互助保險等。
（四）合作聯社不斷湧現，跨區域跨行業發展勢頭明顯
隨著經營規模的擴大以及市場競爭的加劇，壹些合作社開始組建跨行業、跨地區的合作聯社。合作聯社的成立使各合作社在優勢互補、資源***享的基礎上形成壹個有機整體，提升了合作層次，拓展了合作範圍。
例如，2011年7月成立的壽光鑫盟果蔬專業合作社聯合社，是山東省唯壹壹家跨地區聯合成立，合作社數量最多、社員人數最多、種植種類最全的聯合社。聯合社吸納了濟南、濰坊、威海、濱州、聊城等地的31家合作社，年產葡萄1500萬斤、蘋果4600萬斤、各類蔬菜6000萬斤。該聯合社的成立成為促進分散農戶連接廣闊市場的中間橋梁。
（五）合作社運作模式多元化，以“合作社＋農戶”類型居多
現階段，農民專業合作社的運作模式大致有四種類型：壹是合作社＋農戶，這類合作社壹般由農戶自發組織成立，主要通過合作社把自己的產品銷往市場；二是合作社＋基地＋農戶，該類合作社通常擁有壹定規模的生產基地，合作社通過生產基地，指導農戶生產，並按標準收購或代銷社員產品；三是龍頭企業＋合作社＋農戶，這類合作社壹般由農業產業化龍頭企業發起，企業占合作社的絕大部分股份，社員以勞動或產品入股，合作社的法人代表多數由龍頭企業負責人兼任，合作社搭建了龍頭企業與農戶之間的橋梁，成為企業的生產車間；四是合作聯社＋農戶，這種組織模式由從事相關行業的不同合作社組成，形成產、加、銷壹體化經營的聯合體，並在各環節上帶動社員和農戶。
從調研情況來看，“合作社＋農戶”是許多地方農民專業合作社的主要組成形式。以山東、河南為例，截至2011年上半年，山東省農民專業合作社農民成員47.0萬人，占全部成員總數的96.8%，河南省農民專業合作社農民成員22.7萬人，占成員總數的98.2%；兩省的企業單位成員僅為1571個、350個。若按平均1個企業參與1個專業合作社計算，“龍頭企業＋合作社＋農戶”類型僅占這兩個省合作社總數的3.2%和1.1%。
二、我國農民專業合作社發展對農產品生產和流通的促進作用
隨著我國農業產業化經營的逐步發展，農民專業合作社在促進農產品生產和流通方面發揮了重要作用。
（壹）有利於提高農民組織化程度，有效抵禦市場風險
近年來，各地通過積極發展農民專業合作社，將分散經營的農民組織起來，壹定程度上克服了家庭經營規模小、生產成本高、市場競爭力弱的局限性，提高了農民進入市場的組織化程度，增強了抗禦市場風險能力。
從調研情況看，2010年，河南省2.3萬多個農民專業合作帶動非成員農戶190多萬戶，覆蓋了全省農戶總數的16%。各類專業合作社將分散的農民組織起來，改變了單家獨戶的市場弱勢地位，***同組織生產，***同面對市場，使專業生產優勢與銷售優勢得以有機地結合。
（二）有利於推進農業結構調整，促進現代農業發展
合作社通過將科技推廣、品種改良滲透到農產品生產和流通等各個環節，推進了農業生產標準化和農產品品牌化。截至2010年底，全國已有2.4萬個農民專業合作社通過了農產品“三品壹標”質量認證（無公害農產品、綠色食品、有機農產品和農產品地理標誌），2.6萬個合作社擁有註冊商標。
調研發現，許多地方的合作社積極采取“龍頭企業＋合作社＋農戶”、“合作社＋基地＋農戶”的模式，鼓勵社員帶著土地入股。以在山東的實地調研情況為例，昌樂寶石溝農業發展有限公司2009年通過土地流轉方式建成了800畝的自屬基地，並實行全封閉式的集中生產管理，同時還建立了300畝育種基地，以良種選育與推廣為核心，提高了農產品的科技含量和農業的技術競爭力。
除此之外，合作聯社的快速發展打破了地域、行業界限，在更大範圍內整合和配置生產要素，帶動了農業結構的調整和優化，成為促進現代農業發展的助推器。
（三）有利於切實保護農民利益，增加農民收入
近年來，各地不斷探索完善農民專業合作社的利益分配機制。壹方面，按市場價或保護價收購社員農產品，保護了農民的利益；另壹方面，將經營利潤提取壹定比例按社員的交易額進行分紅，促進農民既增產又增收。
例如，山東壽光的燎原果菜專業合作社規定，對於給合作社提供產品的社員，以當地蔬菜市場交易的最高價格給予收購。同時，還探索實施了“土地入股、集約經營、小段定額、收益分紅”合作經營模式，實行農場化統壹管理和股份制利益分配。農民自願以土地入股，對土地流轉的農民保底每畝壹年1000斤小麥，年終根據盈余分得紅利，有勞動能力的還可通過務工掙得工錢，這樣大大增加了農民收入，社員在經營過程中戶均增收3000元以上。
（四）有利於提高農產品的質量安全標準和市場競爭力
隨著生活水平的不斷提高，消費者對食品安全越來越重視，這就要求農產品生產的整個流程都需要符合質量標準，進入最終消費環節的產品具備可追溯性。各地通過積極發展農民專業合作社，促進了農業生產、加工、營銷全過程的專業化、標準化、規範化，提高了農產品的質量安全標準和市場競爭力。
例如，上海春鳴蔬菜專業合作社定期組織技術人員深入田間地頭指導科學用藥，對基地內生產的蔬菜制定“企業產品標準”和標準化生產技術操作規範，實行田間檔案管理制度和植保員簽名制度，最大限度控制蔬菜農殘。此外，該合作社還積極推行蔬菜生產信息化管理，建立蔬菜質量安全可追溯制度，從播種育苗—施肥用藥—檢測采收—加工分揀—冷藏運輸—客戶，確保每個生產環節都有章可依，有據可查，成為了上海世博會的農產品供應商。
（五）有利於促進產銷對接，穩定農產品價格
近兩年，流通環節過多被認為是引發農產品價格較快上漲的重要推手。而農民專業合作社的發展有利於幫助分散的農民根據掌握的市場信息做出更為理性的生產經營決策，避免農產品價格大起大落。更重要的是，將壹家壹戶生產的農產品以專業合作社的形式與超市、企業、學校等主體對接，直接進入銷售終端，可以大大縮減流通環節並降低零售價格。
從調研情況來看，河南省通過“農超對接”試點項目的引導，800余家合作社與超市或大型流通企業建立了產銷對接關系，合作社通過連鎖超市和流通企業的農產品銷售額超過15億元。
三、我國農民專業合作社發展存在的主要問題
我國農民專業合作社的發展還處於起步階段，存在經營規模小、服務層次低、規範化程度不高、帶動能力不強等問題。
（壹）合作社規模普遍偏小，整體實力仍顯薄弱
調研發現，真正上規模、具有較強競爭力的合作社為數較少。截至2011年上半年，四川、山東兩省的農民專業合作社平均入社成員數量為15.4人和9.8人，而河南省農民專業合作社平均社員數僅為7.5人，只比法定設立人數高2.5人。另外，合作社的戶均出資額也相對較低。截至2011年6月底，山東省專業合作社平均出資額為111.1萬元、四川省為124.0萬元、上海市為142.1萬元、河南省為156.9萬元。以戶均出資額較高的河南省為例，合作社出資額在100萬元以下的有19119個，占合作社總數的62.2%，100萬-500萬元的有9765家，占比為31.7%，500萬元以上的有1874家，占比僅為6.1%。
合作社規模偏小、經濟實力較弱會導致壹系列的問題，如資本積累慢，應對市場風險能力差，很難形成產品規模和提高產品質量等。這些都成為農民專業合作社進壹步產業化經營、提高規模效益的主要障礙。
（二）合作社服務層次偏低，市場競爭力不強
除壹些規模較大的合作社之外，大多數合作社對成員的服務更多地是停留在信息服務、技術咨詢及販銷大戶銷售服務的層面上，缺少對能夠提高農產品附加值的深加工。以山東省為例，截至2011年上半年，涉及農產品加工、運輸、貯藏的農民專業合作社只有4343戶，僅占合作社總數的8.7%。服務面不廣、層次較低很大程度上限制了合作社組織優勢的充分發揮和農產品的市場競爭力。
值得註意的是，農民自發組成的專業合作社在適應和開拓市場方面普遍面臨更大的困難。這類合作社往往是以村為單位，產品總量及市場占有率有限，抗禦市場風險的能力相對較弱，並且在信息搜集、技術引進、農產品質量檢測與標準化等方面與龍頭企業帶動型的合作社都存在較大差距。
（三）合作社融資難，高素質管理和技術人才匱乏
從調研情況來看，流動資金缺乏是制約許多農民專業合作社發展的壹大瓶頸。合作社雖然是法人，但由於入社農戶本身收入較低，出資有限，自有資金不足，導致農村信用社等金融機構給其貸款時缺少抵押物品或必要的擔保，或是貸款手續繁雜、授信額度低。合作社的融資需求得不到有效滿足，很大程度上影響到組織加工、開拓市場的開展。盡管近年來各級政府設立專項資金對合作社給予扶持，但限於財力，受惠面較小。僅有的經費只能維持學習培訓、信息宣傳等基本活動需要，發展後勁有待增強。
與此同時，隨著市場競爭的日益激烈，多數農民專業合作社的經營管理者缺乏信息利用、市場營銷、技術服務等方面的專業知識，尤其是對於那些正處於發展初期的合作社而言，最缺乏的是帶頭人、財務、經紀人、營銷、經營管理五種類型的人才，很大程度上制約了農村合作社的發展與創新。
（四）合作社制度尚不健全，管理運行有待規範
調研發現，壹些農民專業合作社還存在著內部組織不健全、民主管理機制不落實、財務制度不規範等問題。
壹是有的合作組織雖然設立了成員大會、理事會、監事會等組織架構，但民主管理、民主決策、監督約束機制沒有真正落實到位。在重大決策上往往由合作社發起人自做決定，普通社員基本上沒有對專業合作社參與管理。二是農民專業合作社與成員之間的利益聯結機制和分配機制有待完善。例如，有的合作社向社員收購農產品統壹對外銷售所取得的經營利潤，沒有按收購量再次返還給社員；股金分紅與交易量分配比例沒按法律規定執行，社員利益得不到充分保障。三是個別合作社財務制度不健全、不規範，在財務管理上還存在無專人核算、無會計賬簿、無合法的原始憑證的“三無”現象。
（五）對合作社的扶持政策有待配套完善
首先，扶貧項目、農業標準化生產、農產品認證、無公害基地建設、“壹村壹品”建設等項目資金，難以與專業合作社實現有效對接。
其次，在農業產業化經營中，政府的扶持、稅收減免等政策主要給予重點龍頭企業，對合作社的優惠政策還存在著落實不到位的問題。
第三，缺乏對農民專業合作社聯合社的法律規定。多數合作聯社只能以社會團體的身份進行登記，由於市場主體身份不明確，合作聯社開展生產經營活動、享受政策優惠受到很大限制。目前，盡管壹些地方出臺了扶持合作社聯合組織發展的政策規定，但對於合作聯社的法律地位、性質，以及合作聯社與基層社的關系等相關問題還需要由國家從法律層面來進行明確。
四、政策建議
（壹）促進各類合作社的規範化發展
明確農民專業合作社聯合社的法律地位，鼓勵和扶持合作聯社的發展壯大。完善合作社的民主管理、民主決策和民主監督制度，加大理事會、監事會權力的行使。建立健全入社審批制度、財務管理制度、風險保障制度等。規範和完善“龍頭企業＋專業合作社＋農戶”的組織形式。引導龍頭企業通過委托生產、訂單農業、入股分紅、盈余返還等方式，與合作社建立自願平等、利益***享、風險***擔的利益機制。
（二）改進對合作社的金融服務
創新農民專業合作社金融服務的監管方式，鼓勵金融結構針對農民專業合作社的資金需求特點，切實改進金融服務，創新金融產品，加大信貸投入。重點要在擔保方式、授信額度、貸款利率等方面，體現便捷、靈活特點，開發適合專業合作社特點的信貸產品。與此同時，在有條件的地方可以成立同類專業合作社的資金互助社，引導合作社之間開展金融聯合與合作。
（三）加強合作社專業人才的培養
通過開展專家授課、示範指導、技術交流，提高合作社員的科技文化素質。鼓勵農技人員到合作社任職，加強合作社帶頭人、發起人的教育與培養。與此同時，充分發揮實訓基地作用，組織開展合作社各類人才培訓，增強培訓的針對性和實用性。
（四）強化對合作社的項目支持力度
在農產品優勢主產區，項目實施重點支持農民專業合作社發展主導產業，開發有地方特色的名特優農產品；農業機械購置補貼、農業標準化、生豬標準化規模養殖小區等各類農業財政專項基本建設項目優先委托有條件的農民專業合作社實施。
（五）加大對合作社的稅費減免
建議對合作社為農業生產提供除政策明確規定享受稅收優惠之外的農業技術咨詢、農資服務，農產品銷售、品牌宣傳等提供供求信息、中介服務取得的收入減免營業稅，對從事農產品深加工的合作社減免增值稅。此外，嚴格落實農民專業合作社從事農業種植、養殖及農產品初加工、倉儲、冷藏等生產經營活動的用水用電的價格優惠。
國務院發展研究中心市場經濟研究所“優化我國農產品流通體系的政策研究”課題組
課題負責人：任興洲
（轉自中國改革論壇網）