[關鍵詞]民主化;“城市自治機關法”;英國；趨勢
伴隨著社會經濟領域中的深刻變化,政治民主化逐漸成為19世紀英國歷史的主旋律.其中,學術界普遍關註的是三次議會改革運動.然而,由於英國社會強烈的自治傳統,各地的地方事務壹直帶有濃厚的地方和區域色彩,所以僅從中央政權的角度考察其社會民主化進程是遠遠不夠的.英國的民主化進程不僅體現在議會改革中,而且也體現在城市①政府的改革中.我國學者對於議會改革做過深入的研究,但對地方政府改革則涉及不多.本文旨在探索英國19世紀城市政府改革與社會民主化進程間的關系,以加深對近代英國歷史的理解.
壹
19世紀英國城市政府的民主化改革,首先源於解決城市問題的現實需要.城市的急劇擴大,人口的迅速增加,城市功能的發展變化,使新興城鎮面臨日益嚴重的社會、經濟、治安等管理問題.19世紀上半葉,從卡圖街密謀到滑鐵盧事件,社會動蕩不寧,城市發展和建設毫無規劃可言,城市街道曲折狹窄,住房擁擠不堪,聯排式、大雜院式和“背靠背”式房屋充斥新興的大城市,利物浦與曼徹斯特的地窟、瓷器區以及倫敦的貧民窟令人觸目驚心,公***設施則幾乎等於零,且不用說公園、綠地、博物館、藝術館之類,連最基本的生活設施都談不上.因此,城市發展本身的壓力導致了城市政府改革.
然而,英吉利民族崇尚傳統.在政治領域,恪守傳統“小政府”的“無為而治”,尊重地方自治傳統,18世紀以來,英國政府對地方事務介入越少越被認為合乎傳統.在經濟領域,自17世紀革命以來,亞當·斯密等人宣揚的“自由放任”取代重商主義而深入人心,幾乎成了英國經濟生活的金科玉律,人們深信市場這只“看不見的手”會自然地調節和推動社會經濟的發展,視國家幹預為對政治自由和市場經濟的粗暴幹涉.因此到19世紀,城市治理大都是歷史遺留下來的模式,分為自治城市和沒有取得自治權的城鎮,其治理方式各異.
壹類是沒有取得自治權的城鎮.它們沒有特許狀,也就沒有自治市政府.從政治治理角度講,它們與周圍的鄉村壹樣,依然處於郡守和治安法官的統治之下,繳納郡區稅(countyrate).[1](p2)換言之,它們雖在物質形態上已發展為城鎮,但在治理結構和精神狀態上仍停留在鄉村,以古老的教區、采邑等為基礎,行政管理的幅度狹窄,職能有限.
另壹類是自治城市.在英國歷史上,自治城市有著悠久的傳統,它們不少是從中世紀的自由城市發展而來的,其***同點是得到過王室的特許狀,有權選舉自己的市政官員,由市政官主持管理城市內部事務,還有權選舉自己的市長.“自治城市還有壹個市議會,由12—24人組成,負責監督城市管理並備顧問.”[2](p300)隨著時間的推移和歷史的發展,自治城市的市政官往往為城市豪門所控制,視市政如家政.於是,市政當局成為城市上層手中的工具,父子、翁婿、兄弟、連襟接二連三地進入市政當局.他們只關心自身的利益,無力應付日漸繁雜的城市事務,更與近代民主精神完全相悖.雖說市政官的統治也不乏有效者,例如利物浦城市當局,但作為壹個整體,舊式的城市自治體是以低效、封閉為特色的.這些市政衙門往往成為某些私人的囊中之物,缺乏公開性與透明度;不能隨著城市的發展轉變職能,成為為城鎮大眾服務的公***機構,走上民主之路.它只為城市有產者利益著想,不關心城市大眾的福祉,與城市的建設與發展嚴重脫節,與時代格格不入.
日益嚴重的城市問題並非“無為”而所能“治”.面對日益復雜和尖銳的城市問題,各城鎮恪守在經驗中求實的原則,因地制宜,大多以提請議會通過地方法案的方式,建立各式改善委員會、征收地方特別稅來應付必要的開支,以解決專門問題.他們成立了約300個城鎮改善委員會,還有名目繁多的專門組織.其中伯明翰和曼徹斯特的改善委員會工作較為成功.早在18世紀下半葉,伯明翰的改善委員會就成功地清除了街邊有礙交通的障礙物,如凸肚窗、門前的石階、地下室入口等,從而得以鋪設起人行道,安裝街道照明設施.19世紀初,委員會獲得了新的權力,有權征收新稅和舉借貸款,經濟實力增強,工作更有成效.曼徹斯特的第壹個改善委員會是1765年成立的警務委員會,到19世紀40年代,它已涉足鋪路、照明、拆遷、消防、供水、清潔和煤氣供應等領域.不過,我們可以看出,實際上,改善委員會的工作是壹種“頭痛醫頭,腳痛醫腳”的治療方案,只能進行專項治理工作,無法全面應付城鎮問題.因此,城市政府的改革勢在必行.
其次,英國經濟基礎的變動迫切需要政治上層建築領域的相應變革.18世紀下半葉以來英國經濟生活中的由傳統農業社會向現代工業社會的巨大變動,使工商業資產階級的經濟力量急劇增長,19世紀城市化進程的加快又增強了資產階級的力量.北方壹些工業城市,如伯明翰、曼徹斯特等,本身是非國教徒的天下,其興盛繁榮全賴非國教徒,但城市卻仍然受舊的《宣誓法》和《市政社團法》的制約,非國教徒被剝奪了政治權利,沒有參與地方管理的權利.工商業資產階級的強大經濟實力與政治上的無權狀態極不相稱.
這樣,這時英國城市政府或已淪為某些私人的產業,或停留在農村統治體制下,無法為日益擴展的城鎮提供服務,城市政府的改革確實勢在必行了.此時,英國社會民主化運動已逐步走上穩健的正常軌道.18世紀下半葉以來的資產階級激進派運動風起雲湧,但畢竟沒有發展成法國那種急風暴雨式的社會革命,而是通過統治階級的理智退讓,以讓中產階級分享權力而獲得協調.這種英國式的改革開創了在體制內消彌亂源的先例,使19世紀成為政治民主化取得突破性進展的世紀.在這種歷史大背景下,英國城市政府的改革也就可能以民主的方式來解決,從而構成英國政治民主化的重要組成部分.
二
從改革的決策主體來看,19世紀英國城市政府改革主要有中央立法和城市地方立法兩種.在中央以1835年的《城市自治機關法》為開端,它實質上是1832年議會改革的續篇和尾章,其基本原則是在民主的基礎上改造自治城市政府.該法規定：第壹,在178個城市裏,取消200多個陳舊過時的市政自治團體,用選舉產生的城市政府取代舊的市政官.城市政府由市議會、市長和市參事會構成.市議會是城鎮自治機關的權力機關,其成員由該城所有繳納地方稅②、並有3年居住資格的成年男性投票選舉產生,從而為全國統壹了市政選舉的資格標準;市議會再選舉市長、市參事會;市議員任期3年,每年改選其中的1/3,參事員任期6年,每3年改選1/2,市長任期1年,可連選連任.第二,廢除市政官和法院的職權,將司法權轉交給治安法官和郡法庭,在城市實現司法權和行政管理權的分離.第三,市府財政公開,市政收入必須用於當地居民,不得為私人利益或娛樂之用,從而增加了市府財政和透明度,有助於減少腐敗現象的出現.第四,地方政府可以制定必要的法規.最後,市議會的討論公開,允許公眾旁聽.這樣,通過1835年的市政改革,自由、公開、民主的城鎮政府取代了封閉的舊式城鎮寡頭的統治,打破了城鎮寡頭對城鎮的行政控制.
在自治城市,市政府在其權限內制定地方法規,征收地方稅收以平衡收支,負責環境建設等等.[3](p223)新建立的市政府,其權力和職能日漸擴大,社會服務保障功能日益加強.從理論上說,原來的各式改善委員會的職能已轉歸新市政府所有,但在實際政治生活中,這些機構並未立即消失,而是仍繼續存在了壹段時間;在法律上,新市政府有權繼承舊市政府財產,成為城鎮的實權機構,但實際上,城鎮寡頭不願輕易放棄自己的權力和財產,因此城市議會只是逐步確立起其領導地位.在此過程中,城鎮的社會職能仍在不斷地擴展,如果說在19世紀30年代只有市政府、議會和參事會等屈指可數的幾個機構的話,那麽,19世紀末,又增加了煤氣、自來水、電力、街道、下水道、公園、衛生、浴室、市場、圖書館、博物院等方面的新功能及其機構,充實了政府體系.另外,還比較成功地建立起了城鎮警察力量,以維持地方秩序.隨著城市功能的擴展,城市政府的職責日益擴大,以適應變革了的城鎮社會.新的城市政府較之舊的市政官,更能勝任城市的管理工作.19世紀英國市政方面的大部分問題是通過地方性立法解決的.當然,由於對城市的管理還處於探索階段,其立法大都是對城市問題的應付和即時回應,還缺乏總體規劃.
從城鎮統治的方式來看,我們以1870年為界,把1835年到1900年分為兩個階段.183521870年為分散式的統治階段,其間針對城鎮事務的繁雜和地方事務的專門性,創設了許多專門機構.如早在1834年就成立了濟貧法委員會,1835年成立了公路局,1848年成立了衛生局,1870年成立了教育局.到19世紀70年代,各式的地方性局、委有700多個.[1](p153)但缺陷是許多中央的法令、條文大都是“任意性”的,采用與否全在城鎮自己“,未能通過中央控制作用來改變自治市大小不等、區域劃分和地方管理多樣化的局面.所以當時的多數地方政府仍然存在腐敗和低效問題”[4](p365).19世紀70年代後為權力日益集中階段.1871年中央地方政府部成立,開始統壹規劃指導地方政府工作,英國的地方自治傳統才受到真正的沖擊.1872年設內政部③,以加強中央對地方的指導和監督,並逐步充實中央政府的管理機構,開始了中央政府部門對地方政府的統壹協調過程,建立起現代政府架構.
雖然說《1888年地方政府法》解決了郡級的設置《,1894年地方政府法》完成了除倫敦外的地方政府改革,但只有《1899年倫敦政府法》才是真正解決大都市———倫敦城市政府的法律規範,攻克了英國城市政府的最後堡壘.它規定,在1888年建立的倫敦郡區內重新建立28個首都自治市議會(Metropolitan Borough Councils)和1個倫敦城(City of London Corporation),以取代原有的38個教區委員會.[5](p477)
英國城市政府的改革初步建立了城市專業化的管理機構,並將權力日益集中化,加強了中央對地方的行政管理.這與19世紀資本主義制度走向成熟密不可分.隨著資本主義的日益成熟,經濟領域中壟斷與集中思想的擡頭,政治領域中國家機器也日益加強,對社會生活各方面進行幹預.“國家開始處理經濟增長中出現的經濟和社會問題,以設法緩和日益明顯的社會緊張、城市問題和工業成熟所產生的問題,後兩個問題要求國家進行更多的福利立法和社會改革……政府不得不以全力應付社會動蕩、貧窮和城市擴展等難題.”[6](p275-276)前述《城市自治機關法》即是從上而下由議會立法通過,由各城鎮遵照執行,除明確列入其中的城鎮外,其他城鎮只可申請援引該法,因此其立法不帶有強制性質,而是授權地方當局自行斟酌執行,其執行與否取決於各個城鎮,因此有人稱19世紀下半期為英國自治市的“黃金時代”.[7](p205)但它畢竟已是中央立法對城鎮事務的有力介入.當然,自由放任的思想依然根深蒂固,因此對於政府的幹預還時有壹些非議.例如,當1848年《公***衛生條例》頒布時《,經濟學家周刊》(1848年5月13日)的編輯抱怨道：“疾苦和災害,乃是自然的告誡,是無法免除的;在善心人士還沒有領悟到它們的目的和結局以前,要迫不及待地試圖以立法把它逐出世界,其結果往往是利少而害多的.”[8](p667)
英國地方政府改革以1835年改革為起點,在民主基礎上建立起新的市政府,以適應日益變動的城市社會,逐步發展成現代城市政府,履行日益擴大的社會管理職責,對城市社會的各類問題作出回應.城鎮越發展,城市規模越大,那麽城市的公***設施建設和管理任務越重,城鎮政府機構便越擴大：從市政公***設施到街道、供水、垃圾和交通,再到精神生活的基礎設施,如公園綠地、學校建設、圖書館和博物館.由於它從壹開始就建立在權利(選票)與義務(納稅)相統壹的基礎上,重在其職責———為城鎮大眾服務,而不在其官位和個人得失,因此這種新的市政官員已不再是舊式的城市寡頭,而是現代“公務員”了.到19世紀末,英國城市地方政府建設基本完成.
三
英國城市政府改革不僅僅是對市政府上層建築的有形改革,而且還在地方層次上開創了無形的民主化進程,它為城市和整個社會帶來了民主、自由、開放的精神.
首先,城市政府改革與三次議會改革壹道,構成了19世紀英國政治民主化進程的重要組成部分.18世紀以來,伴隨著工業化和城市化的進程,工商業資產階級人士在經濟上取得了巨大的成就,其經濟實力空前提高.如北方巨大的工業城市伯明翰的工匠們、棉業城市曼徹斯特的棉業巨頭、海港城市利物浦的“商人王子”,富甲壹方,然而在政治生活中卻因是非國教徒而沒有發言權,政治大權操縱在土地貴族手中,使國家的政治上層建築與經濟基礎嚴重失衡,因而獲得政治權利就成為19世紀英國資產階級的主要歷史使命.由於英國政治生活中自1688年光榮革命以來所形成的漸進變革的傳統,激進運動的壓力,迫使統治階級逐漸退讓,打破土地貴族的權力壟斷,擺脫市政寡頭對城鎮的控制,建立起較為民主、開放的政治統治,所以民主與改革便成為19世紀英國政治發展的主要篇章,並誕生了密爾(舊譯穆勒)所宣揚的自由主義思想體系.在他看來,所謂政治自由就是自由地討論公***問題,並讓公眾參與政治決定.[9](p780)而下層人民則提出了《人民憲章》,要求普選權,把獲得選票、參與政治當做改善自己地位的手段.
這樣,從1832年的議會改革到1884年的改革,選民人數不斷增加,不僅中產階級,甚至於工人大眾也開始分享政治權利.這雖然不是真正意義上的普選權,但其民主化的總趨勢是無可否認的.資產階級開始在議會中占據優勢.據統計,1865年,在議會中的土地利益代表有436人,工商業、金融界的代表有545人,占壹半以上;到1900年時,後者增加到了77%[9](p350).在中央的辦事機構中,通過文官制度改革和軍隊中的改革,使中產階級代替了世襲的腐敗官僚.在地方的政治生活中,1835年的市政改革法,使那些經濟強人在市鎮領域取得與之相應的領導地位,尤其是在新興工業城鎮中,工商業資產階級很快掌握了政權,如以曼徹斯特周圍的工業城鎮為例,羅契代爾和索爾福德的市議會中,從1856年到1890年,工商業資產階級的比例從52.5%上升到80.35%;在布萊克本和博爾頓的市長中,有60%以上是工商業資產階級出身[10].在19世紀初的英國中央和地方政治生活中所表現出來的上層建築與經濟基礎相脫節的矛盾,通過改革、調整,逐步改變國家的政治上層建築,使之最終適應了經濟基礎的發展變化,體現了壹定的民主原則.1869年的市政選民法給予所有擁有壹年居住資格的納稅人投票權,最主要的是所有未婚女性享受同等的權利.[11](p75)到1894年,男女納稅人都有權在郡、行政教區投票,在婦女選舉權方面打開了壹個缺口,難怪科布登說“市政改革法是我們法律中最民主的措施”[12](p115).
壹些歷史學家認為,1835年《城市自治機關法》規定的納稅人資格條件事實上使當時的英國城市大部分居民失去了選舉權,城鎮納稅人數目甚至大大少於1832年議會改革法的選民數目,因而並不能說明其民主性.[1](p15-16)也有人強調說,它與1832年改革法案壹樣,都是黨派鬥爭的產物,是兩黨政治鬥爭在地方上的反映,是輝格黨在地方上排擠托利黨勢力④,與民主相距甚遠.但是我們認為,雖然從選民數量上來說,也許1835年的市政選民確實不多,但問題的關鍵不在於這些數字,而在於其基本原則,它以納稅人的資格取代了議會選舉中的財產資格,體現了納稅義務和投票權利之間的辯證統壹的關系,變擁有財產收入之多寡的選民資格為向城鎮公***事業貢獻大小的納稅人資格來確定投票權利,體現了歷史的進步.雖然從數量上說,1835年納稅人只占成年男子的3%—10%,直到1869年也才20%.[7](p203)但是,如同13世紀的大憲章在初期只是壹份封建性的文件匯編,然而隨著時間的推移,其民主自由的性質才愈來愈體現出來壹樣,1835年市政改革中的納稅人選舉權的資格,恰恰是奠定英國現代民主政治制度的基石之壹.與中央的議會改革不同的是,從19世紀60年代開始,女性也開始加入了城鎮選民的行列,況且也是在城市率先實行了成年公民選舉權.[13](p129)到19世紀末,選舉權已擴展到全體公民,民主選舉賦予城市政府極大的政治合法性和權威性,市政官員對選民而非上級負責,在相當程度上體現了現代民主精神.
其次,城市政府的改革還具有指導性和現代性.它不僅把民主和代表原則運用到所有城市,而且還推廣到郡縣等農村地區,從而提供了壹個具有現代政治精神的起點.隨著19世紀城市化進程的推進,廣大農村地區的生活也日益城市化,推行民主化改革就順理成章了.因為這時的鄉村居民已經接受和享受到城市文明,況且從中央壹級來說,農業工人在1884年也取得了議會選舉權,因而農村地方政府的民主化改造也水到渠成了.1888年和1894年的地方政府法案,其宗旨即在於此.1888年法案規定設立郡和郡級市政府,1894年法案則規定設立都市區、農村區及教區的地方政府,在郡、郡級市設立民選的議會,區設區級議會,教區有教區議會;所有成年男女全部參加地方議會選舉,並擁有表決權,從而使民主和開放性原則在基層得到貫徹.由此,從中央到地方,從城市到鄉村,都按民主原則選舉產生了新的政府機構.
由於城市所具有的匿名性、民主性、公開性和自由性等社會屬性,英國的地方民主就由城市開其端,並在有著自治傳統的城市率先試行.在城市,人們的民主意願最為強烈,城市化快速發展使得民主思想的傳播極為容易.城市先行、農村隨後的民主和代表制政府機構改革的方向和做法既符合英國的傳統,還回應了英國的激進派運動和其後的憲章運動.因此,城市成為大眾基層民主的搖籃和發源地.
第三,1835年的市政改革法案具有開放性特點,並體現了行政管理公開化的趨勢.改革法雖然只涉及了178個自治城市,其目標和對象是對自治城市的市政團的改造,但它的意義不僅僅在此,它還為非自治城市的相應改革打開了大門.它規定：非自治城市可申請援引1835年的改革原則,這就為非自治城鎮政府的全面改革提供了可能性.因此,從1835—1855年這20年中,就有22個城鎮(其中絕大部分是新興工業城鎮)據此組織了新的市政府,到1900年,英國已經有了313個新城市政府.[1](p1502151)由此可見,1835年的改革法並不僅僅涉及它所提及的178個城鎮,而在於為其他城鎮的相應變革作了準備,尤其是為工業革命以來發展起來的新型城鎮提供了進行有效治理的方式和途徑.
改革還體現了城市政府行政管理的公開性.首先是決策程度的公開性.以19世紀中下葉各城鎮建設市政廳為例,當時市政廳被當做城市的標誌性建築,就如同教堂是中世紀城市的標誌性建築壹樣.市政廳的建築與否、建築的風格、建築地址、預算、招標等都在公開的原則上進行.人們不僅僅把市政廳當做宏大的辦公樓,而且把它當做是進行盛大的招待會、音樂會的場所,因此市政廳客觀上具有議會廳、法庭、音樂廳等其他功能.更為重要的是,市政廳建築還體現出城鎮民眾日益表現出來的市民自豪感,它們往往成為壹座城市的標誌,納稅人用自己的錢,建築起精美、雄偉的市政廳,在建築規模、裝飾、布局方面相互攀比,體現了城市市民急於改變新興工業城鎮的形象的願望.因此,大部分的市政廳都有大型的風琴,以舉行大型的群眾性音樂會,把雄偉的建築物與提高大眾的藝術欣賞與審美能力結合在壹起.其寬敞的廳堂、巨大的規模、成組的風琴,表明了市政廳所具有的公眾性質.很顯然,這樣的市政廳就不純粹是上流社會的官府衙門,音樂也不再體現上流社會身份地位,而是群眾提升其自身境界的工具.為了使新的市政廳真正成為城市標誌性建築物,哈利法克斯在1848年設立市政府時決定,市政廳應該是城市生活與精神的體現,應位於市中心,建築在制高點上,應有壹個令人註目的高塔,壹個巨大的鐘樓.[4](p211).市政廳的竣工揭幕往往是充分表達市民自豪感的典型場合,王室成員的光臨、盛大的集會、隆重的慶典,成為壹般的場景.哈利法克斯市政廳竣工剪彩時,威爾士王子光臨,還有174節火車帶來的6.6萬觀眾,該市組織了1萬名主日學校的學生表演節目,壹支500人的大型樂隊演奏樂曲.[7](p215)1858年9月7日利茲市政廳竣工剪彩時,還舉行了產品展銷會與大型音樂會,女王夫婦的到來更把慶典推向了高潮,城內到處彩旗招展,橫幅臨空,花團錦簇,人們個個喜氣洋洋.正如水晶宮博覽會成為1851年的標誌壹樣,利茲市政廳成了1858年的象征.[14](p1742176)它體現了市民時代的自豪感,顯示了公眾精神和城鎮生活的開放性,展示了自由市府的活力和氣魄.直到今天,我們仍然能在英國大選時的計票處領略到19世紀市政廳建築的風采.19世紀中葉建成的市政廳還成為與鄉村地產鬥爭中的堡壘.[12](p22)如果說鄉間城堡曾是農業英國的勢力所在,那麽如今,市政廳在很大程度上成為了時代標誌.其次,市議會的會議允許市民旁聽,體現了現代政治過程中的大眾參與.最後,在市政府經費上實行公開原則,定期公布賬目和年度預算,進行賬目審計,審察地方政府開支情況,審計員由市民選舉產生,市鎮司庫受命對賬目進行摘要,其備份由納稅人公開審查.可見,19世紀的城市政府改革增強了城鎮行政決策和日常工作的透明度.
綜上所述,英國19世紀的大眾民主是在城市率先發展,並普及推廣開來的.城市充當了大眾民主的搖籃和發源地.以納稅人資格確定投票權,體現了權利與義務相統壹的民主理念,摒棄了議會選舉中的財產資格條件,這是向現代民主制方向發展的壹個重要舉措,這雖然還不是現代意義上的普選權,但畢竟是壹個歷史的進步.從某種意義上說,城市本來就是現代文明的重要載體,其既有的匿名性和公開性特征本來就是基層民主的溫床.英國經驗理性的民族傳統、在探索中前進的行為技巧,為英國大眾民主的發展開辟了壹條現實的道路.
關於普選權
19世紀中期,英國有以男性普選權為主要訴求的憲章運動,提倡無論男性的種族、階級都有參政選舉的權利.19世紀的民主運動自由主義者和社會民主主義者,尤其在北歐,使用了口號“均等***有選舉權”.普選權運動包括社會、經濟和政治運動,目標在於把選舉權擴展到所有種族.但對於女性的女性普選權或投票權、選舉權等等則要在19世紀末和20世紀初才被重視.而最早的普選權運動發生在19世紀早期,聚焦於減除選舉所要求的財產條件.
許多社會原先都對投票權有種族要求.比如,非白種人不能在種族隔離制度的南非投票,這種情況在1994年多黨選舉後才結束.在民權運動之前,美國南方黑人只是在理論上有投票權,但有很多手段使他們無法實現普選權.3K黨在美國內戰之後成立,很大程度是要求脅迫阻止黑人投票.
有壹些普選系統其實還是排除壹些人的選舉權.比如,拒絕承認犯人投票權和精神上有疾病的人.幾乎所有司法系統都拒絕非公民居住者和未成年公民的投票權.
由全民普選歷史看來,雖然不同地方的制度或多或少有制度上的問題,人為的黑幕和貪汙,但全民普選仍然是最尊重最多數人的,比較公平的方法,文明的象徵,也是全球各國的發展趨勢.
普選權只是民主化進程中的壹種進步現象.起廣泛性並不能說明民主化的程度.