作者：李揚
字數：3327 字號:大 中 小 發端於美國，然後迅速蔓延至全球的金融危機，不僅重創了美國和全球的金融體系，而且導致全球性經濟衰退。現在看來，本次危機的影響程度之深、破壞範圍之廣，堪比20世紀30年代的“大蕭條”與70年代的滯脹危機。
本次金融危機暴露出發達經濟體金融體系及其監管架構的諸多缺陷。為了重塑美國金融體系，防範系統性風險和金融危機重演，避免銀行和其他金融機構因進行風險過大交易招致重大損失而不得不由政府出手救助的局面再次發生，美國從2009年起，進行了“大蕭條”後最大規模的金融修法活動。
2010年7月21日，美國總統奧巴馬簽署金融監管改革法案。至此，本世紀美國第壹項重要的金融監管立法塵埃落定，《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（簡稱《多德—弗蘭克法案》）終於面世。
這部新的歷史性法案由16部分構成，***800多頁，1000余條，對包括銀行、證券、保險、對沖基金、信用評級機構、交易商、投資咨詢機構、會計制度、上市公司等在內的金融體系運行規則和監管架構進行了全面的改革與修訂。新監管法案只是確定改革的框架，其實施還有待相關監管當局制訂進壹步的細則。
由於美國在全球經濟和金融體系中占據最重要地位，其國內發生的變化會對全球產生重要的實質性影響。鑒於世界各國的制度變化在相當大程度上會追隨美國腳步，至少在重要方面刻上美國版的痕跡，新監管法案將對全球金融監管制度產生巨大的溢出影響。因此，中國的金融學界必須認真研究這壹法案：既從中觀察新的國際動態，以備我國參與國際金融活動所用；又從中吸取精華，為我國的金融改革提供重要參考。
新監管法案中諸多言及統壹、加強、限制、綜合、防範的條款，很容易給人“國家幹預主義的回歸”的印象。但若仔細分析體會新監管法案對於現存的金融運行機制，特別是對在危機中備受責難的金融創新的態度，這樣看可能更為適當：在提供壹套更為完善的風險管理機制的同時，致力於最大限度地保留市場配置資源的基本機制。
壹是金融監管架構應適應金融體系發展的需要而不是相反。20世紀70年代以來，在金融全球化和金融自由化浪潮的推動下，美國的金融體系發生了極大變化。
金融機構混業經營。在競相追逐高額盈利的壓力下，金融機構的傳統業務邊界日趨模糊：商業銀行進入投資銀行的領地，自營的表外風險業務超過了傳統的貸款業務，“經營”和管理風險更成為其新的主營業務；投資銀行通過日益做大的自營部門，發展出內部對沖基金，而對沖基金則開始同傳統基金爭奪業務；養老基金、保險基金、貨幣市場基金等也開始引入其他機構正在規避的風險資產。
金融市場的重要性日益提高，花樣翻新的金融創新尤其是金融衍生品的日新月異，導致了金融脫媒現象的發生。傳統銀行業的營利能力、商業模式受到了致命沖擊，其規模也日益萎縮。與此同時，金融市場的融資功能日趨加強。市場交易成本的大幅降低和交易品種的不斷豐富，致使更多的金融交易從傳統的金融機構轉移至金融市場。以銀行為主體的傳統金融體系開始轉向以資本市場為核心的新金融體系。
金融領域的變化，清晰地反映在美國金融監管法規的變化上。從1980年的《儲蓄機構放松管制和貨幣控制法案》、1982年的《儲蓄機構法案》、1989年的《金融機構改革、復興和執行法案》，到1991年的《外國銀行監管促進法案》、1994年的《州際銀行與分行效率法案》、1999年的《金融服務現代化法案》，直至2000年的《商品期貨現代化法案》，美國的金融監管壹直朝放松的方向發展。雖然2002年為應對安然事件通過了《公司會計改革與投資者保護法案》（《薩班斯法案》），但那也頗多虛應故事的意味，放松管制的趨向壹直沒有改變。
與上述壹系列監管法規相比，新監管法案的突出特點是終止了美國立法中繼續“去監管化”的趨勢。但是，它恢復和加強金融監管的入手之處和強調的重點，並不像人們基於直線式思維所預言的那樣對金融自由化趨勢大動幹戈，更很少援用事先被人們大肆渲染的、其本質趨向於重新劃定金融各業之界限的“沃爾克法則”的精神。相反，幾乎完全認可了美國金融體系自20世紀70年代以來的壹系列變化，只是通過調整監管架構和監管規則使之適應金融體系新變化的方式，來尋求管理金融體系上述變化所帶來的新的風險。就此而論，新監管法案同產生於“大蕭條”之中的《格拉斯—斯蒂格爾法案》在精神上是背道而馳的。可以認為，新監管法案的立法精神，是在保留過去三十余年金融自由化的基本成果、確認市場化仍是美國金融業未來發展基本方向的前提下，致力於改善和提高金融監管的技術和藝術，並將其盡可能覆蓋到所有的金融產品和服務、所有的金融市場和所有的金融機構上。
二是重在構建監管架構而非進行實質性管制。為了防範系統性風險、維護金融穩定以及更好地保護金融投資者和廣大消費者利益，新監管法案設立了金融穩定監督委員會、消費者金融保護局、金融研究辦公室、聯邦保險辦公室等壹系列新機構，同時撤銷了儲蓄機構監督辦公室，將監管權力移交給貨幣監理署，強化了聯邦存款保險公司、證券交易委員會和美聯儲等機構的權力等。這些變化不可謂不大。但是，在這些紛繁變化的背後，我們看到更多的是監管當局之間權力的調整，很少發現直接對金融市場的自由運轉施以限制的意向。例如，新監管法案將過去由各監管當局承擔的消費者保護職能統壹移交給新設立的消費者金融保護局，但這壹新設機構更多承擔的是協調之責，而沒有增加多少新的監管內容。再如，新監管法案要求針對具有系統重要性的金融機構提高審慎標準，但壹方面，它沒有對這種標準直接作出規定，而是授權聯邦儲備理事會根據實際情況和國際金融監管改革進程作出規定，另壹方面，提出的改革方向主要是提高資本充足率，而後者正是市場化的防範風險的手段。再如，雖然新監管法案將對沖基金、場外衍生品交易等納入了監管範圍，但是，法案就此而提出的治理方略主要是程序性要求，比如註冊、登記和集中清算等，並沒有對其業務活動作出直接限制。應當說，新監管法案的立法精神並不在於為美國的金融監管制度設定具體的比例、指標和要求等，而是致力於為美國金融監管的未來發展設定體制架構，並指明發展方向。
三是重於提供“更好的監管”而非“更強的監管”。所謂“更強的監管”，其主旨在於程度不同地限制市場主體的經營自由；而“更好的監管”則意味著既要有效管理風險、保護消費者利益，又不應妨礙市場主體的自由經營。本次金融危機固然暴露出美國金融監管體系中存在著疏漏，存在著“無法可依”的問題，更暴露出原有監管體制未能被有效貫徹執行，更嚴重地存在著“有法不依”的問題。對貝爾斯登和雷曼破產案件的事後調查顯示，在原有的監管架構下，如果嚴格執行原有的監管規則，這兩家公司本可被拯救，但是，由於那些監管規則並未得到認真貫徹執行，導致形勢惡化，這兩家公司終於落此滅頂之災。這意味著，如果金融監管能做得“更好”，即便是在原有的監管架構下實施原有的監管規則，也不至於使危機如此壹瀉千裏。基於這壹認識，強化監管當局的內部管理和外部監督，提高其監管執行能力，成為新監管法案關註的重要內容。
總體上說，新監管法案呼應了金融全球化和金融自由化背景下金融體系發展和創新的現實，為解決金融體系新發展所帶來的負面效應提供壹種解決問題的路徑。至於如何加強監管，雖未給出確定答案，但無疑增強了監管架構的適應性和包容性，為確保未來金融體系的穩健發展奠定基礎。
新監管法案的立法意圖是維持金融穩定，但是，貫穿其始終的則是這樣的認識：金融穩定只是手段，金融和經濟發展才是最終目的。因此，雖然新監管法案的要義在於維護美國金融體系穩定，但是，在金融全球化競爭的壓力之下，我們清晰地看出法案發展主義的導向：字裏行間所體現的主要傾向，是要求金融監管適應金融的發展，而不是削足適履。這種立法精神，值得中國在改革金融監管體系中認真借鑒。（本文節選自《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》序，中國金融出版社2010年12月出版，作者為中國社科院副院長）?□