國務院發展研究中心黨組成員、辦公廳主任 蔣省三
在改革開放30年之際，黨的十七屆三中全會系統回顧、總結了我國農村改革發展的光輝歷程和寶貴經驗，對進壹步統壹全黨全社會認識，大力推進城鄉統籌發展，加快推進社會主義新農村建設，具有重要的、深遠的意義。會議通過《中***中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》，這是壹個充滿改革進取氣息的綱領性文件。同黨的十壹屆三中全會解放思想、實事求是的改革精神既壹脈相承，又有新的探索、新的理念和新的突破，充分體現了解放思想、科學發展的時代精神，必將同黨的十壹屆三中全會的歷史作用壹樣，為中國經濟、社會的繁榮和發展奠定更堅實的基礎。
農業、農村、農民問題關系黨和國家事業發展全局。土地問題是農村的基本問題，土地制度是農村的基本制度。下面，我圍繞土地管理制度問題談談學習黨的十七屆三中全會精神的認識和體會。
壹、實現對農民土地權利全面、完整的保護，是貫穿黨的十七屆三中全會《決定》的主線
黨的十七屆三中全會《決定》最引人註目的是提供了對農民土地權利壹體化保護。如果說30年前黨的十壹屆三中全會開啟了農村土地權利在農地農用方面的保護，那麽，黨的十七屆三中全會提出農地非農用時農民土地權利的再保護，這兩個三中全會精神相互呼應，上下連貫，形成了具有歷史意義的完美篇章。這些成果，來之不易，意義重大，作用深遠。
《決定》中關於推進農村改革發展的五大原則中的第二大原則明確規定：“必須切實保障農民權益，始終把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村壹切工作的出發點和落腳點。堅持以人為本，尊重農民意願，著力解決農民最關心最直接最現實的利益問題，保障農民政治、經濟、文化、社會權益。”這充分反映了黨中央、國務院對下壹步農村改革發展中尊重和保護農民權益的高度重視，繼承了黨的十壹屆三中全會尊重和保護農民土地權益的主線，深化土地制度改革的基本精神，切中了當前工業化、城市化過程中由土地利益引發的社會問題的要害，體現了以改革促發展的精神，為深化土地制度改革提供了明確的指導思想。
黨自十壹屆三中全會開啟了以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制，經過連續出臺壹系列的法律政策，直到十七屆三中全會進壹步賦予了農民更加充分而有保障的土地承包經營權，明確提出現行土地承包關系要保持穩定並長久不變。
《決定》提出的“保持穩定”、“長久不變”，是從權利的時間上和形態上強調的。時間上強調長久性，形態上強調穩定性。所以說，農地農用的農民權益的保護到現在為止已經進入了壹個深度保護的階段，但是，農地變為建設用地的過程中，對農民權益的保護卻相當薄弱，這是現實。
《決定》關於農村改革發展目標任務中提到2020年農民人均收入要比2008年翻壹番，任務是相當艱巨的。農業生產已連續5年豐收，2008年估計是創紀錄的豐收年。農民收入有了較大的提高，況且這5年也是財政連續大投入的5年，但是城鄉收入的差距繼續拉大。我們在調研中發現，傳統農區農民家庭的收入中來自於農業的、工資性和其他收入各占1/3。但沿海發達地區來自農業收入只占10%，來自工資性收入約占30%，而來自財產收入占了壹半以上。這些財產收入主要來自土地及相關財產的收益。所以，黨的十七屆三中全會把農民土地權益的保障作為改革的壹條紅線，這體現了中央把提高農民收入，縮小城鄉差距提高到壹個很重要的位置。
農民土地權利的問題集中表現為農地非農化過程中農民土地權利的缺乏，這是現行土地制度的根本性問題。政府是土地唯壹的壟斷者，低價從農民那裏征地，高價出讓，形成了地方政府的出讓金收益，構成政府的“土地財政”現象。土地財政收入連同地方政府土地抵押的貸款形成的巨額基礎設施投資資金，推動了城市的外延擴張。建設用地結構的扭曲，招商引資背後的政府財力大比拼，失地農民引發的社會問題，基本農田保護成為中央政府和地方政府的博弈等所有這些土地問題的根源就是農地非農用過程中權利的保障不完整，農地非農用時農民土地權利的保障嚴重缺失。所以，解決農民問題要解決土地問題，而土地問題又要著重解決土地非農化過程中農民權利的保護問題，使農民能夠以土地的權益來分享工業化、城市化的成果，而不是拿走了地，排斥了人。
農民的土地不能參與城市化和工業化的成果分享，這種制度的弊端到了該改的時候了。所以土地制度改革要重點解決以產權為基礎、以市場為導向、以法律為保證，集規劃科學、用途管制、管理監督為壹體的管理模式。
二、《決定》為推進和完善土地管理制度提供了新契機
（壹）全面科學地提出了健全嚴格規範的農村土地管理制度的基本原則
就是16個字，叫做“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”。它的意義在於把產權管理作為土地管理的重要內容，納入土地管理的內容，這壹點非常重要。為了將產權管理從源頭上落實，《決定》強調搞好農村土地的確權、登記、頒證工作，以保障農民對承包土地占有、使用、收益等權利。《決定》明確了節約集約利用土地的原則，提出了兩個最嚴格的土地管理制度：壹個叫最嚴格的耕地保護制度——堅守18億畝耕地紅線；壹個叫最嚴格的節約集約用地制度——從嚴控制城鄉建設用地的土地總規模。《決定》還提出“三個不得”：不得改變土地集體所有性質；不得改變土地用途；不得損害農民土地承包權益。
（二）明確提出征地制度改革三原則
壹是嚴格界定公益性和經營性建設用地的原則。逐步縮小征地範圍，要從嚴格遵循按公益性目的征地入手。二是同地同價、及時足額的補償原則。依法征收農民的土地按照同地同價、及時足額的補償原則，改變了以往按農地產值倍數的補償方式，為實現以土地財產權的賠償提供了制度依據。三是全面保障農民利益的原則。對被征地農民的安置從過去強調原生活水平不下降改為就業、住房、社會保障“三位壹體”的保障政策。
（三）明確提出“兩先”原則
為完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權提供了制度空間。《決定》提出了“兩先”原則：所節約出來的農村宅基地和村莊整理土地，首先復墾為耕地；調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃，納入年度建設用地計劃，優先滿足集體建設用地。其政策的基本指向是保障農民宅基地權利，防止地方政府利用村莊改造、新村建設等借機擴大建設用地，突破指標管理，同時防止集體建設用地的國有化趨勢。
（四）明確提出了逐步建立城鄉統壹的建設用地市場
這為農民集體建設用地進入市場，合法流轉，以土地權益分享工業化、城市化成果提供了通道。壹是在土地利用規劃確定的城鎮建設用地範圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營並保障農民合法權益。農地轉為非農建設用地必須征為國有的唯壹通道的局面被打破。二是通過建立統壹有形的土地市場，以公開規範的方式轉讓依法取得的農村集體建設用地使用權，為農民集體建設用地流轉提供了壹個合法的平臺。這將大大增加農民土地財富效應，使農戶更加珍惜和加倍維護充分而有保障的土地承包經營權。三是對依法取得的農村集體建設用地，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益，打破了按所有制界線阻止集體建設用地進入市場的制度框架。
三、貫徹落實三中全會精神，深化土地制度改革任務艱巨
（壹）如何對待土地利用規劃確定的城鎮建設用地範圍內的農民集體建設用地問題
規劃範圍外的依法取得農村集體建設非公益性項目，仍然保留農民集體的所有權，允許農民集體開發經營。《決定》沒有講規劃區內的集體建設用地如何辦理。
從法律層面講，1982年的《中華人民***和國憲法》規定：“城市的土地屬於國家所有。”那麽，農民集體所有的土地轉為城市建設用地，必須變為國家所有。不僅現存的全部城市土地屬於國家，而且凡是將要城市化的土地也全部屬於國家。因此，城市向郊區推進，向農村腹地拓展，在農村、小城鎮和郊區形成新城區。對這種建設用地的國有化趨勢應該保持警惕，並加以遏制。
從現實層面講，沿海發達地區農民集體建設用地早已大量存在，流轉也成為現實，土地租金成為農民和集體的重要收入來源，這不是秘密。但若規劃區的現存農民集體建設用地全部轉為國有，則農民集體難以答應。我們在廣東省東莞市調查時，農民集體提出要把原來被政府征收的非公益性用地用現價回購。壹些沿海省、市政府都覺得這個問題比較棘手，處理起來容易引發社會矛盾。《中華人民***和國憲法》確立的兩種土地所有制並存，其本意是為了防止將農民集體土地收歸國有。早在1981年全國人大常委會修憲討論時，對農民土地究竟收歸國有還是保留現行的農民集體所有制，展開過壹場爭論。壹部分人主張農村土地已不是農民私有，幹脆收歸國有，土地掌握在政府手中，這有利於推動工業化建設。另壹部分人主張保留不變，提出1962年農村土地下放為“三級所有，隊為基礎”後，在“文化大革命”中都未改動過，毛澤東同誌對此有更長遠的考慮。當時，農戶承包經營制度剛剛建立，不宜改動，經過反復討論，最後在憲法上確立兩種土地所有制並存。而且，在北京、上海、武漢等大城市郊區，部分原為工業建設保留的國有農地，也退回給農民集體所有。
從制度層面講，應該確保建設用地兩種所有制長期並存。這有利於我們這樣壹個農業人口大國的長期穩定和持續發展。試想到2030年，按城市化率達到70%計算，農村仍有4.5億人口，這個數目與新中國成立之初的全中國人口相當。農民集體建設用地將大量地、長期地存在。強調城市土地和農地的劃區，強化土地用途管制是方向，但城市土地中過分強調國有土地的單壹性，不符合《中華人民***和國憲法》的本意，不符合國情，也不利於保護農民的土地權利。
（二）農村集體建設用地進入市場以後，政府用地指標管理面臨的挑戰
以南方某省為例。該省現有的耕地保有量比土地利用總體規劃的保有量少，而建設用地規模已經突破了原有的控制，該省要實現2011年GDP4萬億元的目標，平均每年需要新增建設用地41萬畝，而2007年國家下達給這個省的用地指標只有24萬畝。在全國耕地嚴守18億畝的紅線之下，用地指標只能減不能增。怎麽辦？只能在存量上找出路。該省農民集體建設用地占全部建設用地的半壁河山，而這些建設用地中低效利用是最大的問題。
20世紀90年代初，啟動農村工業化時缺乏規劃，資金比較短缺，土地浪費相當嚴重。以某地級市為例，該市平均建設容積率只有0.61，大量的物業、舊廠房為單層建築，占地面積大，容積率低，環境汙染嚴重。該市“十壹五”期間納入的物業改造就有18萬畝，其中絕大部分是農民集體建設用地。這個18萬畝是該市年度用地指標的6倍多。因此，節約集約用地作為基本原則是非常正確和及時的。發達地區已經進入了盤活存量土地，推進發展方式的轉變的新階段，但是大量的農村集體舊物業、舊廠房等建設用地存在著未完善手續的用地確權問題。壹是“無證用地”。這涉及建築物或不同產權人地塊之間的通道、公***空間、間隙、邊角地。二是“歷史用地”。早在《中華人民***和國土地管理法》頒布、國土部門設置之前，村裏就利用了空閑的土地蓋廠設鋪，當時就不存在農地轉用辦理手續問題。三是“違法用地”。這三類土地占多少呢？占所謂“三舊”改造的35%，比例相當大。如果不對這些土地確權，按現行法律政策辦理手續，“三舊”改造就難以推進，但是補辦手續要占用地方政府用地指標，因此政府沒有積極性。這是個兩難問題。政府自身的招商引資占地的指標還遠遠不夠，再增加農村集體建設用地來占指標資源，難度很大，不好辦。這個指標到底給誰，孰先孰後，孰輕孰重，對地方政府用地指標管理帶來挑戰和選擇。這會不會引發新的違法用地？
（三）嚴格管理農村宅基地政策剛性與制度空間所產生的矛盾，亟待出臺相關政策和辦法來解決
宅基地使用權是我國特有的壹種用益物權。《中華人民***和國物權法》第壹百五十二條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其相關設施。”宅基地使用人具有壹定身份上的要求，只能由集體組織成員享有。只能是在集體土地之上設定的壹種用益物權，集體才有權設定這種權利。宅基地使用權具有福利性，其取得原則上不需要支付對價。其客體必須是非耕地，任何組織和個人不得擅自將耕地變為宅基地。權利人不能將宅基地作為生產資料使用，不得將宅基地建廠投資。
正是因為上述原因，宅基地使用權流轉受到嚴格的限制，形成了兩大限制性規定：壹是數量方面的，二是範圍方面的，即“壹戶壹宅”的原則和使用權及地上房屋在本集體組織成員之間互換、轉讓的原則。
《決定》指出，節約出來的宅基地首先復耕，在符合規劃納入指標下，優先滿足集體建設用地，同時指出：“依法保障農戶宅基地用益物權。”從法理上講，用益物權是對不動產使用和收益的物權，農戶宅基地使用權作為用益物權，不應該排除以收益為目的的物權屬性。只是在現階段法律規定了以滿足廣大農村居民生存、生活需要，限制了以收益為目的物權屬性，這是我國目前宅基地使用權作為用益物權的制度特色。
今後，農戶宅基地使用權作為用益物權的所有屬性如何或能否歸於完美，成為探索和改革的重要問題。廣大農民尤其是發達地區的農民要求將自己的住房連同宅基地壹起由資產變為資本的呼聲越來越強烈。地隨房走，房地不分，農村宅基地去福利化改革在壹些地區已處在試驗和探索之中。
另外，宅基地變為農村建設用地後，處在規劃區外的建設用地是允許流轉的，那麽是不是意味著農民宅基地流轉留下了制度空間呢？這些問題得不到回答和解決，恐怕就難以避免村集體以“新村建設”名義，通過村莊整治和舊村改造動用農村宅基地的傾向，也難以避免以“農村城鎮化”或“居住郊區化”名義，地方政府與開發商聯手利用宅基地進行房地產開發的傾向。因此，盡快出臺嚴格管理農民宅基地相應政策和辦法與確保農戶宅基地財產權益為核心的改革和探索，顯得同樣重要，同樣緊迫。