壹、財政支農資金使用中存在的問題淺析
（壹）資金數量“變”，缺乏穩定的增長機制
最近三年的中央1號文件中對財政支農資金的投入，相繼提出了“三個明顯高於上年”，即財政支農投入的增量要明顯高於上年，國家固定資產投資用於農村的增量要明顯高於上年，政府土地出讓收入用於農村建設的增量要明顯高於上年；“三個大幅度增加”，即大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用於農業的比例，大幅度增加對中西部地區農村公益性建設項目的投入；“三個優先”，即財政支出優先支持農業農村，預算內固定資產優先投向農業基礎設施和農村民生工程，土地出讓收益優先用於農業土地開發和農村基礎設施建設。為貫徹落實中央的要求，各省區市都制定和實施了有關措施，明確了相關比例，特別是對土地出讓純收入、耕地占用稅和城市建設維護稅用於支持“三農”的指標進行了嚴格的規定，但落實起來，由於統計口徑的不同，對各地這三項收入中究竟有多少收入底數不清，不好考核，有的地方甚至把用於城市建設的資金也納入了當地“三農”工作的投入，導致“三農”投入的“虛胖”，加之壹些地方重城市輕農村的現象，沒有從根本上得到扭轉，文件“三農”、會議“三農”、口頭“三農”的問題依然存在，財政支農穩定增長機制尚未建立，落實重中之重的要求還有折扣。鑒於多數農業支持政策實施時日尚短的事實，政府也是在深化理解的基礎上不斷調整相關資金供給，但這同時也增加了財政支農資金數量的不確定性，主要體現在各類支農政策的補助對象、內容、標準、方式上。以農業補貼為例，糧食直補、種糧綜合直補、良種補貼、農機具購置補貼等標準時常發生變化。如此，便給基層政府工作帶來諸多不便，使得相關工作人員經常難以適應，無法進行預判，產生時滯性，降低資金使用效率。
（二）資金渠道“散”，條塊分割現象嚴重
據不完全統計，當前中央涉及財政支農資金分配與管理的機構包括財政部、農業部、水利部、發改委等多部委，資金下達地方財政後又相應進行部門對接，呈現系統內縱向流動的局面。實踐中，由於各類支農資金來源不同，管理權限也不同，各部門經常“各行其道”，互不溝通，職能重疊。如此，既難以進行統籌管理，又不利於執行監督，更增加運行成本。同時，這種“撒胡椒面“式的資金投入方式也極易造成資金使用摩擦與抵消效應，難以形成合力，繼而降低使用效率。究其根源，除歷史慣性外，部門利益難辭其咎，都希望在資金博弈過程中堅守並擴大自身資源配置權，繼而維持現有格局，關鍵還是項目不配套、難集中，脫離了農村發展的實際。
（三）地方配套“難”，屬地政府盼因地制宜
為激勵各級政府提高農業投入積極性，多數中央財政支農資金在分配中要求地方政府予以配套。然而，相關機制設計中相對忽略了區域差異性與個體異質性，造成當前財政支農資金配套難的困境。壹方面，在財政分權背景下，地方財力短缺成為普遍現象，尤其是縣級財政。很多基層政府抱怨申請項目越多，所需配套資金也越多，既使得職能部門“勉為其難”，又造成決策部門“兩難抉擇”。另壹方面，鑒於不同區域經濟發展水平不同，不少地處糧食主產區的欠發達地區在資金配套上愈發無力。很多地方農業規模越大，所需要中央財政支農資金就越多，但地方財政配套資金也越多。據此，越是經濟發達地區越是因可滿足資金配套要求，而越早、越快地爭取到中央財政支農資金；反之，越是農業大省越是難以落實資金配套。糧食主產區在承擔保障糧食安全與農產品有效供給重任的同時，也給屬地政府帶來巨大財政負擔。
（四）使用效率“低”，基層實際操作被迫“違規”
盡管項目下達和主管的上級部門，對項目建設都有明確要求，但這些項目資金下達基層後，尤其是到了縣區和鄉鎮壹級，多數地方還是將這些分散的項目資金集中統壹使用，集中力量搞連片開發，集中片區的逐步推進，到了項目驗收的時候，無論上面來的是那個部門，檢查考核的項目點大體壹致。基層的這種“違規”做法倒不失為壹種值得總結和推敲的做法，如果像“撒胡椒面”壹樣的星星點點，倒不如集中力量連片開發。當然，推行這種做法，監管工作必須到位。否則，就容易出現套取資金、打造“面子工程”的現象出現。
（五）指標規劃“亂”，發展規劃欠缺科學依據
盡管目前各地對農村經濟社會發展都制定了規劃，但規劃是死的，人是活的。有的地方，為了爭取上面的項目資金支持，所做規劃主要是盯住上面的項目，有什麽項目做什麽規劃，導致規劃跟著項目跑，影響到當地發展的整體性和連續性；有的項目主管部門，過分的強調本部門項目建設的特殊性，要麽不允許基層整合，要麽憑印象確定項目指標隨意性較大，導致壹些基層單位為了爭取項目資金，跑、送行為時有發生，像這種爭取到的項目，很難說在建設過程中不會出現“偷工減料”或克扣的問題。反正項目資金是上面給的、驗收也是上面的人來驗收，只要壹個環節打通了，壹般情況下也就“壹通百通”。或許這也是目前財政支農資金使用效益不高的壹個很重要的原因。
二、提高財政支農資金使用效率的幾點建議
針對上述存在的問題，筆者認為扭轉這種局面，切實提高財政支農資金使用效率，可以按照“統”、“聚”、“活”、“控”“實”五字真言來調整。
（壹）結合實際，資金管理環節“統”
涉農項目資金統壹申報、統壹下達、統壹考核。按照“自下而上申報、自上而下下達、綜合考核驗收”的要求，由基層根據當地農村經濟社會發展實際，統壹由縣級人民政府在綜合本級涉農部門意見的基礎上，提出本級下年度農業農村需要建設的項目報市級人民政府備案，由市級統壹上報省級農村工作領導小組審核後，省級財政根據省級農村工作領導小組審核的情況，將相關項目資金下達到對口涉農部門，由部門根據項目下達渠道的規定將項目資金直接下達到縣，並負責組織實施和服務指導工作。項目實施完成後，由項目主管的同級紀委、農村工作領導小組成員單位抽選業務骨幹組成綜合考核組，統壹驗收考核，從而使項目的審批、資金的撥付、項目的組織實施和考核驗收四者有機區分開來，避免在項目資金使用管理上，既當“運動員”又當“裁判員”的現象發生，從機制上堵住項目資金跑、冒、漏、滴的問題。
（二）資金整合，財政支農力量“聚”
資金整合，即是變分散投入為集中建設，加大項目資金的整合力度。按照“政府主導、規劃引導”的要求，以縣為單位，以新農村建設為龍頭，除扶貧、救災、救濟和中央明確要求直接補貼到農戶手中涉農資金不允許整合外，省級其余投入到農村的各級財政資金，可以直接下達到縣，只明確建設內容和建設數量，將選點權交由縣級政府自主決定，驗收時，只考核縣級建設質量和項目建設點是否符合要求。同時，為了避免“吃大鍋飯”，省級可以從總的資金盤子裏拿出不低於20%的資金量，作為獎勵資金，用於獎勵那些建設成效的縣。縣級政府根據項目資金的問題，充分利用好各級新農村建設試點示範項目、農業產業化建設、農村基礎設施建設和農村社會事業建設工程這四個平臺，按照“集中連片”建設的思路，將性質趨同、目標接近的資金捆綁打包、拼盤使用，壹個村莊壹個村莊地滾動推進，力爭在壹定的時期內，將區域內的所有村莊集中打造壹片，切實扭轉有點上典型，面上難以開花的局面。整合財政支農資金。綜合考慮現代農業發展現狀與投入特點，以財政支農資金使用效益最大化為目標，整合財政支農資金。如此，可降低中間成本，減少資金運行過程中“線損”與“耗損”，從而不斷規範財政支農資金投向，科學合理配置公***財政資源。具體而言，本著資金性質不變、安排渠道不變、監督管理不變的原則，以縣級政府為單位，統籌安排本級財政支農資金，集中力量辦大事。就整合基點而言，可依托現代農業發展、農民教育與培訓、農村公***服務體系供給為平臺；就整合範圍而言，除救災資金等特殊用途資金外，盡可能將所有財政支農資金進行“打包”使用；就整合重點領域而言，可聚焦於農業產業化項目、農村基礎設施等建設領域；就整合方法而言，要堅持統壹、嚴格的申報立項、計劃部署、組織操作、執行監督及績效評價。整合財政支農贊釜關鍵在於實現相關主體激勵相容，打破原有部門界限，這必然涉及各方利益重新調整，有待厘清各職能部門間“利益同構體”關系，核心是明確整合資金的牽頭部門。
（三）改良機制，資金配套方式“活”
現有財政支農資金配套機制有待改良。財政支農資金分級配套制所產生的“聯動效應”值得肯定，但同時衍生的“累退效應”也不容忽視，公平與效率必須兼顧。新時期，有必要結合實際情況，科學調整農業支持資金分配機制。壹方面，積極推動各級政府支農的財權與事權相協調。針對基層財政困境，上級政府要有效辨識各級政府的支農邊界，適當地放寬財權、壓縮事權，並采取各種有效措施監管地方財政配套資金。另壹方面，中央財政要繼續完善轉移支付制度。高度重視中西部糧食主產區保障國家糧食安全與農產品有效供給的主體地位，通過修正糧食主產區利益補償機制、取締支農項目地方財政配套等方式繼續加大轉移支付力度，保證國家支農政策落到實處，財政支農資金有效投放。同時，加大對貧困落後地區的財政幫扶力度，實現公***財政的陽光普照大地。簡言之，財政要堅決履行公***服務均等化理念，正視區域間發展差異，致力於全國範圍內財政支農資金的合理配置。
（四）加強監管，資金使用全程“控”
加大財政支農資金監管力度。長期以來，財政支農資金存在“重投入、輕效益”的思維定式，“重資金分配、輕資金管理”“重事前淮備、輕事中控制和事後評價”成為各級政府的普遍行為。很多情況下，由於財政支農資金投放後所產生的經濟效益、社會效益與生態效益難以定量評估，財政支農資金使用效益缺乏有效考核。壹些項目建設，由於信息不對稱，更重要的是獎補配套制存在監管漏洞，造成基層政權時常合謀套取財政資金，並引發道德風險與逆行選擇。事實上，盡管各類資金在具體用途上均有清晰的歸屬管理關系和規則，但實際執行中，條塊分割、分散決策的問題依然嚴重。下壹步，要改變以往“事後檢查，違紀處罰”的模式，積極吸納多元主體，創新改良各類手段，實現資金運行全過程的監督，從法制、制度、技術等全方位、多視角來建立健全財政支農資金監管機制。具體而言，在事前，要審查把關，有效規範資金管理；在事中，要跟蹤監控，切實保障資金安全；在事後，要檢查稽核，加強預算支出績效評價工作，合理評估資金效益，將績效評價結果作為下年度安排項目和資金的參考因素。
（五）強化政策，立足三農腳步“實”
“三農”問題互為表裏，財政支農政策影響廣泛，既要考慮政策實施的必要性與可操作性，更要系統辨識政策完備性，有效減少政策偏差，合理規避政策失敗。尤其在當前我國綜合國力相對有限及財政絕對實力相對不足的大背景下，更是要科學化、精細化地使用財政支農資金，提高資金使用效率。壹方面，針對當前社會興農愛農的大浪潮，要對財政支農政策效應進行理性的預判，立足於“三農”發展全局進行政策“頂層設計”，梳理各類政策間交叉性，正視外部性，強調互補性，加強協作性。另壹方面，用動態眼光密切關註財政支農政策的執行現狀，若發現由於制定誤差而導致政策執行的目標缺失、手段不力、範圍模糊等問題，要及早采取措施防止政策損失放大化。此外，還要關註財政支農政策執行中的多元化情況，聚焦區域差異性與個體異質性，在各級政府提高執行監督力度的同時，提倡部分政策執行與基層情況相結合，增強適用性與可行性。