淺議如何強化地方政府債務管理

如要加強地方政府債務管理，不僅要摸清債務家底更要前移監管關口從機制及體制上強化債務管理，把地方政府融資還債納入法制軌道才能有效防止地方政府債務危機。下面，筆者主要從債務預算管理、債務管理機構、風險預警、債務償還等四個方面談壹些強化地方政府債務管理的想法。壹、建立債務統籌預算機制。政府債務是政府收入的重要來源之壹，債務收支應納入財政預算統壹管理並報同級人大審批，有利於將項目清查分類使政府註意到以前所不知曉的債務風險。在債務預算統籌管理中要註重兩點。壹是加強債務計劃管理。地方財政每年制定本級政府舉債計劃，並實行硬預算約束使其根據此計劃進行舉債；中央政府對地方發行公債實行計劃管理，規定債務資金認購規模及具體用途。二是嚴格舉債權限。對舉債權進行四種限制，第壹，舉債程序限制，舉債前必須履行特許或審批、登記、投票表決、授權等程序，如有的實行中央政府審批，有的實行政府部門審批, 有的實行地方權力機關審批,短期借款由當地政府主要領導批準實施,而長期借款需由地方人大批準；第二，舉債形式限制，地方政府的舉債形式通常以發行債券和銀行貸款為主，地方政府主要借款形式是由中央政府向地方政府直接或間接提供長期貸款；第三，舉債規模與期限限制，舉債規模主要由上級政府確定每年的舉債總規模,或制定固定的上限，通過債務承受能力上限來限制地方政府舉債規模,地方政府的舉債期限為債務投資項目受益期內；第四，舉債用途限制，除季節性波動造成財政收入不足使其短期借款外，地方政府舉債只能用於基礎性和公益性資本項目支出，不能用於彌補地方政府經常性預算缺口。二、成立專門債務管理機構。在財政部國庫司下設“債務管理中心”, 各省、市設立分支機構，負責對各級政府債務收支情況進行日常監督和管理,確保各級政府債務能夠及時償還並履行承擔的義務。壹是對債券發行和銀行貸款進行管理。財政部債務管理中心對各級地方政府是否具備發行地方債券資質進行評估，各級債務管理機構嚴密監控地方政府債券的增量和存量規模，發債資金的流向，以及債務償還等；債務管理中心用兩種方式即需求控制和供給控制審核銀行貸款規模，需求控制也就是借款方控制,相關指標主要包括政府預算收入、扣除人員經費後的凈預算收入、預算支出等，規定省及地（市）政府債務余額可為其凈收入的倍數，如果超過將不允許舉借新的債務；供給控制主要是控制銀行及其他提供貸款的非銀行金融機構等，建立壹套管理其承擔貸款和擔保風險規定,規定銀行也要分擔風險,即最少承擔與任何違約相關凈損失的15 %。二是對融資機構進行管理。目前地方政府普遍擁有種類繁多的融資平臺，大多數平臺依托政府信用或者公***資源（如土地、礦產等）作為抵押物以企業法人名義進行大量融資，債務管理機構應加強對這些平臺融資的梳理和監督。既要逐步淘汰那些不具備舉債條件的平臺，又要對那些有條件的融資平臺特別是部分地級市城投公司等融資平臺扶持其上市融資；同時對政府融資平臺投資項目采取跟蹤監督防止債務資金挪用，促進債務資金充分發揮效益保障項目按時優質完成。三、建立科學高效預警制度。預警債務風險是債務風險控制的核心制度，風險評估預警有兩種模式。壹是將地方政府債務與財政狀況聯系評估。由各省審計廳用負債率（債務余額占GDP的比重）、債務率（債務余額占當年可用財力的比重）、當年可用財力即當年預算內外可支配資金（不含行政事業單位正常運轉經費）等三類財政狀況指標衡量省以下地方政府的債務風險水平,風險高的地方政府被列入“預警名單”進行監控;嚴重的則被列入“危機名單”由各省專門成立的“財政計劃和監督委員會”特別監控並督促其在規定期限內化解危機。二是將地方政府債務與償付能力聯系評估。用利息支出率（利息支出占當年可用財力的比重）和債務率等兩個指標來確定地方政府處於“紅燈區”還是“綠燈區”，如果債務利息支出率小於40％且債務率小於80％，則意味著地方政府處於綠燈區，允許地方政府借款；否則，就意味著地方政府處於紅燈區，進入“紅燈區”的地方政府被嚴格禁止舉借新債。靈活健全的政府債務償還機制是防範債務風險對地方正常財政運行沖擊的行之有效手段。壹是建立償債專戶制度，在財政部門設立債務償還專戶用於償還政府債務，由財政預算資金償還的債務財政部門按計劃還款進度將償債資金直接撥入專戶；經財政轉貸的國債資金及國際金融組織貸款要求使用單位將償債資金劃入償債專戶由財政部門壹個口徑歸還。二是建立償債準備金制度，當地方政府不能償還到期債務可先從償債準備金中支付，按債券發行額的10％建立償債準備金，可用於投資增值但僅限於投資低風險的中央政府支持債券，投資期限不能長於債券剩余期限；中央銀行是該準備金的管理人，基金籌集方案根據中央政府財政部門的計劃制定。三是建立中央政府重組地方政府債務制度，地方政府如出現債務危機，中央政府可接管地方政府債務，具體是中央政府發行中央債券重新確認地方政府債務並成為省和地（市）政府的債權人，中央政府接管包括稅收分享在內的地方政府自有收入作為擔保,並要求每月支付相當於省、地凈經常性收入的15 %，確保債務危機有效化解。