強化土地承包權的產權強度可能會適得其反
很多人認為，為促進承包地經營權流轉，必須把農戶承包權做大做實。唯其如此，方能令承包戶放心地流轉土地。受此理念的影響，當前“三權分置”改革的著力點是不斷提高農民承包權的產權強度。壹是賦予農民土地流轉的處分權利，二是土地確權登記頒證工作將農民的承包權固定在特地的地塊上，三是將承包經營權設置為用益物權。這樣土地承包權實現了從生產經營自主權向用益物權、乃至“準所有權”的重大轉變。在農業經營和土地流轉上，中國農民獲得了與日本農民基本相同的土地權利。根據日本的經驗教訓，在土地小規模、分散化占有條件下，如果強化土地的私人財產權利屬性，會阻礙經營權流轉。我們在農村調查發現，隨著農民的土地權利日益私人財產化，日本土地流轉的困境在我國農村也普遍存在。
壹是土地成為農民的私人財產，農民將土地作為保值增值手段，或者作為“鄉愁”、家產等保留，寧願拋荒也不願意將土地流轉出去。在城市化擴張時期，農民普遍存在征地預期，即使不耕種土地也坐等土地升值。東亞社會農民普遍存在惜土情結，土地不僅僅是純粹是生產要素，還是農民的家產、祖業，還寄托著農民的家鄉觀念。農民即使不願意耕種土地也不壹定將土地流轉出去，這使得棄耕撂荒與土地流轉率低並存。2010年日本拋荒耕地面積為39.6萬公頃，占全國耕地總面積的10%左右。
二是農民成為“二地主”，憑借其強大的土地承包權利提高土地租金，導致“地租侵蝕利潤”的後果。我們在上海農村調查發現，每畝土地扣除生產成本後的純收益只有1000多元。但當地的土地流轉租金普遍高達800-1000元，甚至有的土地租金達到1500元。某村有土地2700畝，土地租金每畝1000元，由於沒有人願意流入土地，只能由村集體和區農委代為管理。甚至有些農民要求地方政府給其安排工作和提供養老保險，否則其不流轉土地致使所有農民的土地都無法流轉。土地承包經營制度成為壹項保護“二地主”收租的權利，而不是保護實際耕種土地的經營者的權利。
三是農民日益強化的土地權利更加難以整合，阻礙土地集中連片流轉。不同農民流轉土地的意願不同，在流轉意願上，有的農民願意耕種土地，有的農民願意流轉部分土地，有的農民願意流轉全部的土地，有的農民視土地租金高低決定是否流轉土地；在流轉時間上，有的農民願意長期流轉，有的農民願意短期流轉，還有的農民只是季節性流轉。在土地細碎化條件下，農民的流轉意願不同，導致土地分散化流轉。由於土地流轉不集中連片，不少種田大戶因此放棄了土地流轉和規模經營。我們在湖北沙洋縣調查發現，趙某在趙村7組流轉土地170畝，涉及到22戶，有2戶不願意流轉。趙某不僅在土地流轉過程中要依賴村幹部與農民協調各種關系，而且在土地利用過程中與沒有流轉土地的農戶產生了很多糾紛：病蟲害防治不壹致，排灌糾紛，機械過田毀苗等。趙某經營1年就放棄了土地流轉，部分土地只能拋荒。
雖然“三權分置”改革強調落實集體所有權，但日益強化的承包權“所有權”化，客觀上虛化了集體所有權，使農民集體喪失了統分結合雙層經營體制中的集體統壹經營功能。由於土地小塊占有，“三權分置”改革強調保護農民的土地承包權利，反而致使農民的流轉權利難以實現。這實際上是陷入“保護農民權利反而損害農民利益”的悖論。並且由於土地承包權做大做強，導致土地租金過高、土地分散化流轉，降低了經營者流入土地的積極性。可以認為，“三權分置”改革以強化承包權為手段，反而架空了集體所有權，僵化了土地經營權。
落實集體所有權是出路
我們在農村調查中發現，壹些農村地區通過落實集體所有權，發揮集體的資源配置功能，實現了土地的集中連片流轉。以安徽省繁昌縣為例，農民擁有是否進行土地流轉的選擇權，農民集體根據農民的意願配置土地資源。願意耕種土地的農民從集體獲得連片的承包地，農民集體將外出務工農民的土地集中連片流轉出去，外出務工農民獲得土地租金。農民集體每5-10年重新調整壹次，重新集結農民流入、流出土地的意願。
農民的意願和利益並不是壹成不變的，例如，對於外出務工的農民而言，重要的不是對特定地塊的承包權利，而是返回農村時繼續耕種土地的權利。繁昌縣的做法是根據農民的不同意願以不同的方式實現農民的土地承包權，這種靈活性與農民需求的差異性和變動性相匹配。需要耕種土地的農民可以獲得集中連片的承包地，並且在需要進行土地流轉時候可以將土地流轉出去。外出務工農民的土地承包權價值化，可以獲得土地租金，並且以後返回農村時可以繼續耕種承包地。
經營者可以獲得三個方面的好處，從而真正激活了土地經營權。壹是經營者只需要與村集體談判，不需要與幾十上百個甚至上千個農民談判，從而降低了土地流轉的交易成本。二是集體統籌資源配置，解決了農民土地流轉差異性導致的土地流轉分散化和“插花地”問題，經營者可以獲得集中連片的土地。三是土地流轉期限為5-10年，穩定了經營者的生產預期。在分散化土地流轉階段，繁昌縣壹個家庭農場只能經營50畝左右的土地。這既是由於家庭農場主無法與數量眾多的農民談判，獲得足夠數量的土地，更主要的原因是土地流轉不集中連片限制了農業經營規模。在集中化土地流轉階段，繁昌縣家庭農場的土地經營面積壹般在100-300畝之間。
這種土地流轉模式的核心在於真正有效落實了集體所有權配置土地資源的權能，最大限度地實現了土地承包者的利益，激發了土地經營者的積極性。這種土地流轉模式實現了公平與效率的有機統壹。土地承包權根據公平原則分配，農民有耕種土地的權利，外出務工農民不耕種土地可以獲得土地租金，實現了土地的公平分配和農村社會的穩定。土地經營權按照效率原則分配，農民集體通過市場化方式將農民不願意耕種的土地流轉給規模經營者，促進土地利用效率的提高。土地集體所有制可以很容易地解決人地分離問題，在農村人口沒有完全非農化轉移的條件下可以實現土地集中連片流轉。
農民集體配置土地資源的合法性在於，我國采取土地集體所有制，土地是集體的公***生產資料，而不是農民的私人財產，集體可以根據農民的需求配置土地資源。相反，日本采取土地私有制，村莊***同體或者村社沒有配置土地資源的權利，細碎化的土地資源難以有效整合，以分散農民為主體流轉土地難以擴大土地經營規模。根據日本的經驗教訓，在土地細碎化且農民具有惜土情結的條件下，不斷強化農民的土地權利，可能會適得其反。繁昌的經驗實踐表明，發揮集體的土地資源配置功能，實現土地的集中連片流轉，可以更好地實現土地承包者和經營者的權利。“三權分置”改革應警惕走入“日本陷阱”，其改革目標的實現取決於如何真正有效地落實集體所有權及其土地資源配置功能。