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國務院關於開展農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見
國發[2015]45號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構:
為進壹步深化農村金融改革創新，加大金融支持“三農”力度，引導農村土地經營權有序流轉，審慎穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點，做好農村承包土地經營權和農民住房財產權(以下簡稱“兩權”)試點工作，現提出以下意見。
壹.壹般要求
(1)指導思想。
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入落實黨中央、國務院決策部署，以落實農村土地用益物權和賦予農民更多財產權利為抓手，深化農村金融改革創新，穩妥有序開展“兩權”抵押貸款業務，有效盤活農村資源、資金和資產，加大對農業生產長期性、規模化的資金投入。
(2)基本原則。
壹是依法有序。“兩權”抵押貸款試點要堅持依法進行，遵守土地管理法、城市房地產管理法等相關法律法規和政策要求，先在批準的範圍內開展，試點積累經驗後再穩步推進。突破涉及的相關法律規定，提請全國人大常委會授權在試驗區暫停實施。
二是自願。切實尊重農民意願，“兩權”抵押貸款由農民和其他農業經營主體自願申請，確保農民成為真正的知情人、參與者和受益者。流轉土地的經營權抵押需經承包農戶同意，抵押僅限於流轉期間的收益。金融機構應在財務可持續的基礎上，按照有關規定自主開展“兩權”抵押貸款業務。
三是穩步推進。在維護農民合法權益的前提下，妥善處理農民、農村集體經濟組織、金融機構和政府的關系，審慎穩妥推進農村承包土地經營權抵押貸款和農民住房產權抵押、擔保、轉讓試點。
第四，風險可控。堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線。完善試點地區確權登記頒證、流轉平臺建設、風險補償和抵押物處置機制等配套政策，防範、控制和化解風險，確保試點工作順利開展。
二、試點任務
(壹)賦予“兩權”抵押融資功能，維護農民土地權益。在防範風險、遵守相關法律法規和農村土地制度改革的基礎上，穩步有序開展“兩權”抵押貸款試點。加強制度建設，引導和督促金融機構始終把維護、實現和發展農民土地權益作為改革試點的出發點和落腳點，落實“兩權”抵押融資功能，明確貸款對象、貸款用途、產品設計、抵押價值評估、抵押物處置等業務要點，盤活農民土地用益物權的財產屬性，加大對“三農”的金融支持力度。
(二)推進農村金融產品和服務創新，加強農村金融服務。金融機構要結合“兩權”的權力屬性，在貸款利率、期限、額度、擔保、風險控制等方面加大創新支持，簡化貸款管理流程，紮實推進“兩權”抵押貸款業務，切實滿足農戶等農業經營主體對金融服務的有效需求。鼓勵金融機構在農村土地承包經營權剩余期限內發放中長期貸款，切實增加對農業生產的中長期信貸投入。鼓勵對經營規模適度的農業經營主體貸款。
(3)建立抵押物處置機制，做好風險保障。在借款人不履行到期債務或者當事人約定的情形下需要實現抵押的，允許金融機構在保障農民承包權和基本住房權的前提下，依法以多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保在借款人不履行到期債務或發生當事人約定的情形時，貸款銀行能夠順利實現抵押權。農民住房產權(含宅基地使用權)抵押貸款的抵押物處置應區別於商品房。探索農民住房財產權抵押擔保中實現宅基地權益的方式方法，保護抵押權人合法權益。受讓人對農民住房財產權抵押貸款抵押物的處置原則上以有關法律法規和國務院規定為限。
(4)完善配套措施，提供基礎支撐。試點地區要加快推進農村土地承包經營權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證，探索通過流轉方式取得的農村承包土地經營權確權登記頒證。農民住房財產權抵押的，宅基地使用權和房屋所有權應當壹並抵押。根據黨中央、國務院確定的宅基地制度改革試點部署，探索建立宅基地使用權有償轉讓機制。依托相關主管部門建立健全多層次網絡化農村土地產權交易平臺，建立“兩權”抵押、轉讓、評估專業服務機制，支持以各種合法方式流轉的農村承包地經營權進行抵押。建立和完善農村信用體系，有效調動和增強金融機構支農的積極性。
(五)加大支持和協調力度，增強試點效果。人民銀行要支持金融機構積極穩妥參與試點，加大對符合條件的農村金融機構支農再貸款的支持力度。銀行業監管機構要研究差異化監管政策，合理確定資本充足率、貸款分類等方面的計算規則和激勵政策，支持金融機構開展“兩權”抵押貸款業務。試點地區應結合實際，采取貼息、發展政府支持的擔保公司、利用農村土地產權交易平臺提供擔保、設立風險補償基金等方式，建立“兩權”抵押貸款風險緩釋補償機制。保險監督管理機構要進壹步完善農業保險制度，大力推進農業保險和農民住房保險，擴大保險覆蓋面，充分發揮保險的風險保障作用。
第三，組織實施
(1)加強組織領導。中國人民銀行會同中央農辦、發展改革委、財政部、國土資源部、住房和城鄉建設部、農業部、國家稅務總局、林業局、法制辦、銀監會、保監會等單位， 根據職責分工，成立農村承包土地經營權抵押貸款試點工作指導小組和農民住房財產權抵押貸款指導小組(以下簡稱指導小組)，認真落實黨中央、國務院關於“兩個指導小組”試點工作的要求，指導小組辦公室設在人民銀行。
(2)選擇試點地區。“兩權”抵押貸款試點以縣(市、區)行政區域為單位。農村承包土地經營權抵押貸款試點主要在農村改革試驗區、現代農業示範區等農村土地經營權流轉較好的地區開展；農民住房財產權抵押貸款試點原則上在國土資源部牽頭的宅基地制度改革試點地區開展。省級人民政府按照封閉運行、風險可控的原則，向指導小組辦公室推薦試點縣(市、區)，經指導小組批準後開展試點。各省(區、市)可根據本地實際，單獨或同時申請開展農村承包土地經營權抵押貸款和農民住房財產權抵押貸款試點。
(3)嚴格試點條件。“兩權”抵押貸款試點地區應符合以下條件:壹是農村土地承包經營權、宅基地使用權、農民住房所有權登記發證率高，農村產權流轉交易市場健全，交易行為公開規範，具備良好的基礎和配套條件；二是農民流轉土地意願強烈，農業適度規模經營勢頭良好，具有規模效益；三是農村信用環境良好，配套政策比較健全。
(4)規範試點操作。人民銀行、銀監會會同有關單位根據本意見印發了《農村承包土地經營權抵押貸款試點管理辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點管理辦法》。銀行業金融機構要根據本意見和金融管理部門制定的“兩權”抵押貸款試點管理辦法，建立相應的信貸管理制度，制定實施細則。試點地區成立試點工作小組，嚴格落實試點條件，制定具體實施意見和扶持政策，經省級人民政府審核後送指導小組備案。集體林地經營權和草原經營權抵押貸款業務可參照本意見執行。
(5)對評估進行總結。認真總結試點經驗，適時提出制定和修改相關法律法規和政策的建議，加快修訂完善相關法律法規。人民銀行牽頭對試點工作進行跟蹤、監督和指導，並進行年度評估。試點縣(市、區)應提交總結報告和政策建議，由省級人民政府送指導小組。指導小組形成了國家試點工作報告，並提出了相關政策建議。2017年底前完成全部試點工作。
(6)取得合法授權。試點涉及突破《中華人民共和國物權法》第壹百八十四條、《中華人民共和國擔保法》第三十七條等相關法律規定。國務院按程序提請全國人大常委會授權，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律規定。
國務院
八月2015 10
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