壹、內蒙古煤炭資源狀況
（壹）煤炭資源狀況
內蒙古是我國煤炭資源最富集的地區之壹，區域內煤層面積大，分布範圍廣。全區118.3萬平方公裏，現已查明含煤面積為12萬平方公裏，約占全區總面積的10%。全區101個旗縣區中，有67個旗縣區儲存煤炭資源。全區累計探明的保有儲量為2317.1億噸，占全國保有儲量的22%。探明儲量在1億噸以上的煤田有19個，100億噸以上的煤田有6處。其中準格爾煤田儲量253億噸，錫林郭勒勝利煤田214億噸，呼倫貝爾煤田215億噸，東勝煤田736億噸。目前，內蒙古***有各類煤礦1228處，其中國有重點煤礦67處，地方國有煤礦96處，鄉鎮集體煤礦1065處。形成了烏達、海勃灣、包頭、平莊、大雁、紮賚諾爾、霍林河、伊敏、準格爾、神東等10個國有重點煤炭生產礦區以及勝利、白音花、寶日希勒、萬利等4個國家重點建設礦區。
內蒙古煤炭資源的特點可以概括為：壹是資源分布廣、總量多；二是種類齊全、品質優良，以低變質煙煤和褐煤為主，低硫優質煤占總儲量的70%，低灰、低硫煙煤又占優質煤的60%；三是煤層埋藏淺、厚煤層多、地質構造和水文地質條件相對比較簡單、層位穩定、煤田規模大、易開采；四是主要煤系中的***生、伴生礦產資源豐富，為其他礦產資源的綜合開發提供了便利。
（二）煤炭生產、消費狀況
“十五”以來，隨著經濟快速增長，區內外能源市場需求旺盛，刺激了我區能源工業、特別是煤炭工業的快速發展，煤炭產量增長迅速。2005年全區煤炭產量達到了25607萬噸，比2004年增長20.60％，比2001年增長了313.62%，不僅大大超出了自治區“十五”規劃9500萬噸的目標，也超出了2010年年產量達到13200萬噸的遠景目標。2001~2005年的5年間，內蒙古***生產原煤8億噸，向區外輸出煤炭4.55億噸，約占總量的57%。內蒙古已成為我國煤炭資源大區、產量大區和輸出大區。截至2005年底，火力發電裝機容量達到1996.69萬kw，年發電量達到1070.02億kw/h，比2000年增長了243.62%。
隨著全國能源市場需求的快速增長，國內大型能源企業紛紛到我區投資建設能源項目，推進了我區煤炭工業投資主體多元化，促進了煤炭工業投資的快速增長。特別是煤電壹體化、煤化工等項目的實施，推動了煤炭工業向上、下遊產業延伸，帶動了相關產業的發展。
二、內蒙古煤炭資源開發利用中存在的問題
內蒙古豐富的煤炭資源曾經並將繼續為區域經濟社會發展提供可靠的能源保障。然而伴隨能源開發，特別是煤炭資源的大規模開發利用，凸現了諸如能源資源問題、能源環境問題、能源效率問題、能源利益問題等壹系列不容忽視的問題。
（壹）能源資源問題
現代社會廣泛使用的能源資源主體仍是煤炭、油氣等不可再生的壹次性能源資源，其地質資源的生成要以千百萬年計，並且這些資源的絕對量是有限的。當前，這些資源的浪費性消耗就是未來可持續發展戰略能源資源的缺失。因此，在能源資源戰略管理上，應在充分研究能源需求和社會經濟發展的基礎上，認真評估能源需求以及增長、變化的規律和特點，在盡力提高能源資源的采儲比、推進能源資源節約的情況下，有效地促進能源生產和需求的平衡。在能源產業管理戰略上，鑒於小型能源生產企業的資源采儲比普遍低於大中型企業，在能源資源富集地區要限制小型能源企業的發展。
（二）能源利益問題
壹批中央企業在能源資源開發中擔當主力，加快了能源開發。但是由於利益分配機制尚未理順，中央企業與地方企業、政府和當地群眾之間的利益沖突正在不斷升級，已經影響了未來能源的有序開發。目前央企和地方煤礦相比，同樣采1噸煤留給縣級地方財政的實際可支配收入相差8~9倍；而且對地方長遠產業規劃缺乏統籌考慮。許多能源產區地方政府都不甘心央企從地方廉價輸出壹次性能源產品，希望借開發之勢發展附加值更高的能源利用和深加工項目，保障地方的長遠利益。例如煤炭主產區希望擺布更多的電廠和高耗能項目，但從事能源壹次性開采的中央企業基本上不考慮地方的規劃，許多地方的長遠產業發展規劃多年來仍然是“壹紙藍圖”。
在煤炭主產區，壹方面是外來資本的擴張與積累，另壹方面是當地群眾和地方政府的利益爭奪。由於利益分配失衡，導致畸形的開發態勢。始於2003年下半年的晉陜蒙地區資源爭奪熱，使壹些地方以割讓資源為條件饑不擇食地引進能源開發和利用項目，為今後的有序開發埋下了重大安全隱患；更有甚者，個人通過各種手段從政府那裏買下壹塊資源，以便日後倒賣資源發大財，這種炒賣資源的行為不僅滋生腐敗，更重要的是擾亂了正常的開發秩序。
（三）能源環境問題
內蒙古煤炭資源富集地區均分布在大陸性幹旱、半幹旱氣候帶。這些地區水土流失和土地荒漠化相當嚴重，植被覆蓋率低，生態環境十分脆弱。在煤炭的開采、加工、儲運、燃燒使用過程中，會破壞地表，汙染地下水資源，排放大量二氧化硫、二氧化碳和煙塵，造成大氣汙染。火力發電需用大量的水資源，會進壹步加劇水資源緊張狀況，而排出的廢水又會汙染河流湖泊及地下水。資料表明，平均每開采萬噸煤炭可造成草原或農田塌陷0.2公頃，開采1噸原煤需排放2噸汙水。
內蒙古西部、晉陜蒙交界地區的能源開發區生態原本就十分脆弱，隨著開發力度的加大，地質災害日漸加劇，地下水枯竭，地表植被大面積枯死。但目前采空塌陷區沒有明確的賠償機制，采空區的生態治理和恢復投資在煤炭生產成本中列支較少。
（四）能源效率問題
當前，我們的能源開采、運輸、加工轉化以及利用效率還很低，壹方面是能源短缺，另壹方面，能源浪費又是驚人的。從能源利用效率來看，目前我國的能源綜合利用總效率僅為33%，比發達國家低10個百分點；考慮到開采、運輸後，我國能源總效率不到10%，這就意味著90%左右的能源資源在生產、加工轉換、輸送、儲存和終端利用過程中損失和浪費掉了。2005年中國每萬元GDP能耗為1.22噸標準煤，與發達國家或發展水平相當的國家相比差距較大，每萬元產值的能耗是世界平均水平的3.1倍，是OECD(經濟合作發展組織)國家和地區的4.3倍，更是日本的9倍。而相關數據資料表明，內蒙古目前的能源利用效率比全國平均水平低得多。2005年內蒙古每萬元產值能耗為2.48噸標準煤，是全國平均水平的2倍多；單位工業增加值耗能水平為5.67噸標準煤/萬元，是全國平均水平的2.19倍。與能源利用效率最高的廣東省相比更是分別高出3.14倍和5.25倍。我區90%的小煤礦采用非正規采煤方法，資源回采率僅為30%。
這些數據既反映了目前的能源使用浪費，但也充分表明了內蒙古提高能源使用效率的潛力是巨大的。在節能增效方面，可以大有作為。
三、推進內蒙古煤炭資源可持續開發利用的思路
能源資源屬於戰略性資源。在能源資源的開發、轉換、利用過程中存在明顯的外部性，就是說能源資源不僅具有私人產品的性質，同時它也具有壹定的公***產品的性質，這就決定了能源資源的開發利用不能僅僅依靠市場機制這只“看不見”的手來調節，更需要政府這只“看得見”的手來進行強有力的調控。事實也表明，世界上大多數國家在能源問題上都有政府的介入和幹預。對於煤炭這個戰略性資源的開發利用，中央和地方政府必須統籌考慮開發規模、資源接續、產業升級、替代產業的培育、生態環境保護等問題，制定科學合理的開發利用規劃方案。
（壹）堅持節能為本，盡快修改和完善相關的法律法規
應盡快修訂節約能源法。我國的能源形勢、管理體制和社會環境發生了很大變化，現行法律已經不能適應實踐需要。許多規定過於原則化，倡導性條款多，懲戒性條款少，缺乏強制力和可操作性。通過修訂，完善政府節能管理、監督和服務體系，形成統壹負責、分工協作的節能管理體制。加強節約能源法與可再生能源法的銜接，推動可再生能源在建築、交通和民用領域的應用。明確國家鼓勵節能的經濟政策和具體措施，建立“誰節能，誰受益”的機制，不能縱容個體浪費，代價卻由社會來承擔的行為。建立以節能為導向的財稅價格政策體系，將現行消費稅征收範圍擴大到煤炭等不可再生能源及其產品，逐步調高稅率，使之與節能需要相適應，最終達到提高用能成本，激勵市場主體自覺節能，遏制能源浪費的政策效果。全面實施資源稅以儲量計征的辦法，規範和提高稅率，防止資源浪費和破壞性開采。
建立以節能為導向的市場準入制度。盡快制訂和完善各類產品能效標準、行業能耗準入標準和節能設計規範、公***建築用能設備運行標準。對主要耗能行業和產品要實行適度超前的能效標準，逐步提高市場準入門檻，明顯縮小與國內國際先進水平的差距，促進企業加快高效節能產品的研發生產，引導社會消費。
嚴格節能目標責任制，實行節能工作問責制。各級政府在每年的政府工作報告和計劃報告中，要專門報告節能工作情況。建立適應節能需要的統計體系和工作制度。
（二）建立“綠色GDP”核算體系，體現資源環境成本
傳統的國民經濟核算體系存在多方面的缺陷，其中壹個重要方面就是其建立的基礎是純粹經濟系統分析，對與經濟活動關系密切的資源環境系統沒有加以考慮，沒有體現資源價值，沒有計入生態環境汙染和破壞及其損耗；其投入產出核算未涉及存量與流量之間相互關系。對於生產者而言，傳統的會計核算方法也沒有將環境資源作為生產者的資產進行核算，使生產者的經濟行為建立在以犧牲環境為代價的基礎上。為此，應通過“綠色GDP”和建立綠色會計系統，將資源與環境的真實價值反映在其中，將其作為考核能源開發地區和企業的指標，從制度上建立起可持續發展的有效機制。同時要明晰全要素產權，扭轉傳統的生產要素觀念，將產權變革的視角從資金、勞動力及其他有形資產和無形資產等領域擴展到資源、環境等生產要素，從產權上對其加以明確，並根據實際建立起市場化的產權交易規則，通過規範的市場行為和活動，實現資源、環境類生產要素產權的有序讓渡。在不斷拓寬自然資源有償使用範圍的基礎上，建立自然資源全過程有償使用制度。資源有償使用的內涵不僅要包括開采價格和附加開發成本，還要包括資源恢復、處理和更新的費用。
（三）盡快建立資源與環境損耗補償機制
能源資源（主要指不可再生資源）的開發利用，必然造成資源價值的改變。如果資源的產權關系是明確的，成本結構是合理的，那麽，這種損耗就可以通過能源產品供需雙方的等價交換而得到合理的補償；反之，如果能源產品的價值與價格相背離，能源產品購買地區的經濟發展就是以犧牲能源開發地區的可持續發展為代價的。根據可持續發展理論，壹個國家或地區只有當其全部資本存量（自然資本、人力資本、產品資本）隨時間推移保持壹定增長時，其發展才是可持續的。為此需要建立可持續收入的概念，即將資源的折舊也納入到產品的銷售價格中，使能源開發主體可以通過能源產品的市場交換獲得對資源進行補償的合理收入。在此可以采用用戶成本法和凈價格法，通過對資源總儲量、開采量、開采年限、開采成本、資源租金的分析，借助資源總價值的計算來實現。
需要盡快建立地區之間合理的貿易協同關系。因為我國東、中、西部三大經濟帶的社會經濟發展呈現非均衡狀態且差距愈顯擴大，加上國內統壹市場的建立和運行，有可能使建立在市場運行關系基礎上的環境問題、利益問題變得更加突出。西部欠發達地區與東部發達地區在貿易結構上的不對等，東部發達地區高新技術產業的形成與其高耗能、高汙染產業的西移以及東部在發展過程中得到的西部地區以資源、環境、效益為代價而給予的支持，都使得各地區在環境破壞的責任、環境保護的能力、經濟利益的分配等方面存在明顯的分歧，而不同地區在經濟發展水平、科技競爭能力、人力資本存量等可持續發展方面所表現出的嚴重不對稱，又使得地區間的貿易關系日趨復雜，使西部資源輸出地的貿易條件不斷惡化。所以，建立協調各地區貿易關系的統壹規則顯得十分緊迫而又非常必要。
（四）建立規範有序的財政轉移支付制度
內蒙古環境問題欠賬多，歷史遺留包袱重，國家應加大對內蒙古的財政轉移支付力度，具體規定壹定時期內向內蒙古轉移支付的比例和遞增比例，以確保中央財政向內蒙古轉移支付的份額，重點支持內蒙古經濟建設和環境治理。
針對內蒙古工業發展畸重，能源工業又以煤炭開發為主的狀況，中央政府應加大投資力度，加強基礎設施建設，促進地區產業結構調整。對地方政府所采取的結構調整政策，特別是在壹些產業互補、產業替代和高新技術產業開發領域，中央政府更應給予大力扶持。應對壹些資源綜合利用產業、可再生能源開發產業提供低息或無息貸款政策、減免稅收政策。當前，由於地方財力有限，資金配套政策實際上限制了內蒙古爭取中央建設資金的能力。因此，從“補償”的角度出發，對有關資金配套的要求改為將項目建設資金由中央財政全額轉移支付，是壹個值得考慮的問題。
（五）堅持多能並舉、環境優先，減少不可再生資源的消耗
在積極有效地推進節能增效的基礎上，通過產業政策引導，大力調整能源生產、消費結構，有計劃、有步驟地減少煤炭等常規能源的消耗，鼓勵和支持天然氣、風能、太陽能等清潔能源和新能源的生產和消費，逐步增加清潔能源在能源消費構成中的比重。
中國能源消耗的70%以上來自煤炭，而采煤產生的甲烷在全球溫室氣體排放中占據首位。有研究結果表明，我國煤層氣資源總量為31.46萬億立方米，相當於450億噸標準煤，其中尤以晉陜蒙含氣區煤層氣資源量最大，為17.25萬億立方米，占全國煤層氣資源總量的1/2以上。其中，內蒙古境內2000米以上淺煤層氣資源估計儲量為7萬億立方米。如果在各個礦區對煤層氣加以開發利用，將創造可觀的經濟效益、環境效益和社會效益。