隱性債務本質上是2014年財政部對此前地方政府債務進行壹次性登記（本質上是兜底）之後，再壹次的盤加底行為。2014年隨著43號文和新預算法的實施，財政部對2014年12月底之前的所有債務進行了壹次集中登記， 隨後對登記範圍內的債務通過公開發債等方式予以置換化解 。
但是從2015年開始到2018年地方政府融資又經歷了壹輪全新的擴張，變種的方式包括工程類項目政府購買服務，違規PPP，明股實債類融資。2015年至2018年在實施債務置換、違規設立政府產業基金、違規政府購買服務、棚改、違規PPP、融資租賃、EPC＋F等項目的過程中，因法規漏洞及違規操作導致大量的隱性債務繼續產生，地方政府債務風險越來越突出，形勢越來越嚴峻。
?2017年7月14日 全國金融工作會議指示“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任”。 這個日子成為地方政府隱性債務的魔咒 ，比任何法規文件都讓地方政府心驚膽戰；後續置換也是以這個日期成為置換隱性債務分界線。。
（1）決策主體是地方政府；（2）資金用途是公益性項目建設；（3）償債資金來源於政府財政資金。同時滿足以上三點的就可以認定為地方政府隱性債務
出自《中***中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》（27號文），是指地方政府在法定債務預算之外， 直接或間接以財政資金償還， 以及違法提供 擔保 等方式舉借的債務。
（1）安排財政資金償還。安排年度預算資金，超收收入，盤活財政存量資金等償還；（2）出讓部分政府股權以及經營性國有資產權益償還；（3）企事業單位利用項目結轉資金、經營性收入償還；（4）部分具有穩定現金流的隱性債務合規轉化為企業經營性債務；（5）企事業單位協商金融機構通過借新還舊、展期等方式償還；（6）破產重組和清算。
（1） 只還本金不還利息，且置換的資金只能用於歸還本項目；（2）置換後的債務成本不得高於原隱性債務成本；（3）置換後的債務不再是隱性債務，由債務主體經營收入或項目經營收入歸還，政府不再承擔償還義務；（3）置換前必須解除政府違規擔保；（3）置換債務的到期日不得超過隱性債務上報的化解期限，且總的化解期限在5至10年內；（6）盡量是2017年7月14日前的存量債務（終身問責、倒查責任的魔咒）
銀保監會進壹步發了 45號文規範 金融機構市場化方式化解隱性債務的原則。
原則：（1）必須是各省級黨委和政府匯總報中央國務院備案的地方政府隱性債務存量範圍內，由融資平臺公司舉借並實際提款而相應形成的，記錄在財政部地方政府隱性債務清單中的債務。（2）利用“企業周轉便利類金融工具”工具化債的前提條件。（3）企業周轉便利類金融工具類型包括：銀行信貸類產品；公司信用類債券；基金保險類產品，有條件的地方，允許產業基金、私募投資基金等社會資本
同時也強調不合規的隱性債務置換方式：
不得承接明股實債類債務，其實這也是債權債務關系明確應有之義；當然什麽是明股實債定義仍然不清晰。
不得通過發放流貸性質的融資置換存量到期隱性債務。
對未列入財政部隱性債務清單的到期債務，銀行保險機構不得使用企業周轉便利類金融工具。因為如果不屬於隱性債務，壹旦置換實質上很可能新增隱性債務。
對已經形成擔保圈的債務，不得使用企業周轉便利類金融工具。
尤其註意上述關於禁止流貸置換存量到期隱性債務的規定。理由很簡單流動資金貸款天然是不對應項目，隱性債務置換的基本原則是要對應項目；用流動資金貸款置換隱性債務很容易被挪用，並不是真的償還舊的債務；從而容易變相新增政府隱性債務；
但是註意45號文並沒有說平臺不能發放流動資金貸款， 只是說不能置換，如果我不是置換呢，就是給平臺發放流動資金貸款是否可以？
銀保監會和國務院2010年文件就規定平臺新增貸款只能對應項目，但是那個“平臺”是指銀保監會名單裏面的平臺， 而現實中新增隱性債務都是依靠名單外的平臺產生的 。
所以過去幾年的確不少銀行給有隱性債務的平臺（但是不在舊的銀保監會名單裏面）發放流動資金貸款，只要這個資金不被挪用去置換隱性債務或者對應政府項目，那麽似乎合規問題不大。這個問題也是後來監管重點暴捶的點。
必須明確隱性債務穿透識別原則。
根據財政部《地方政府債務統計監測工作方案》、《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》、《政府隱性債務認定細則》等文件的規定，地方政府隱性債務有以下甄別口徑和標準：
1、從融資主體特點甄別， 符合以下市場化融資特征的就不應認定為隱性債務 ，不需同時滿足全部5點，至少滿足2點，特別是滿足第3點的即可認定為市場化融資：
（1）項目運營單位出資人是否社會化、市場化，除國資外，是否還有其他社會投資者。
（2）項目運營單位是否成立了市場化的公司治理結構，政府對公司運營決策的影響程度是否較高，政府官員不能在項目運營單位內兼職。
（3）項目運營單位收入結構是否具備多樣化，市場化的特征，若 完全自主定價的收入占比 過半數，壹般可判定為市場化運營。
（4）項目經營單位能夠依靠自身經營收入償還對外融資本息，扣除政府補貼後的收入足夠對付對外債務。
（5）項目運營單位是否成立了市場化的投資回報機制，公司決策層是否能獨立決策利潤分配方案，不需上交財政。
2、從項目特征甄別，以下為主要基建項目類型的甄別標準：
（1）交通運輸項目。
經營性高速公路、機場：自主定價，收入覆蓋本息，投資方有社會資本，不屬於隱性債務。
政府收費還貸高速公路、軌交、公交：不能自主定價、收入先入財政，依賴政府補貼。 補貼部分為隱性債務 （以補貼款為還款來源的為隱性債務，僅補貼則不是隱性債務），不交財政的收入部分為關註類債務，如廣告收入。
（2）市政建設項目。
公***綠地、市政管廊、公***廣場：無收入來源，所有權歸政府的公益性項目， 屬於隱性債務 。
供水、供電、供熱、供氣：有收入但政府定價，需要財政補貼的準公益性項目， 補貼部分為隱性債務 （以補貼款為還款來源的為隱性債務，僅補貼則不是隱性債務），不交財政的收入部分為關註類債務。
（3）土地儲備項目。
土儲融資於2016年叫停， 2016年後的土儲融資都屬於隱性債務。
法規禁止土儲中心融資，土儲中心融資也屬於隱性債務。土儲中心與地方融資平臺未徹底隔離的，融資也屬於隱性債務。
以政府購買服務進行的 土儲項目 ，根據財政部文件規定， 土地整理部分應為工程采購，其余部分采用政府購買服務是合規的，不應認定為隱性債務 ，但在實踐中往往出現墊資、拖欠工程款、政府回購等情況，涉嫌隱性債務，此外拆遷款是否屬於政府購買服務範疇尚存在爭議，因拆遷款數額大，土儲項目的回款時間長，實踐中很少有金融機構願意介入。 目前可以確認，城投公司代建或代拆遷獲取合理報酬，不參與土地分成，不涉及墊資、帶資承包等融資事宜，按合理進度付款，沒有土地證抵押的，可認定不屬於隱性債務。
（4）棚改、保障房、廉租房建設。
棚改、廉租房、保障房建設收入不能覆蓋支出，政府提供補貼或回購的， 應認定為隱性債務 。
有配套商業項目，且資金可自平衡的，不屬於隱性債務。
保障房、經適房 出售給拆遷戶，以市場價格為準定價， 購買人為拆遷戶個人不是政府，雖然拆遷款來源於政府也不應認定為隱性債務。
（5）流動資金貸款或流貸性質的融資不會納入隱性債務
這些貸款的性質仍然是偏向於企業運營層面，根據流動資金貸款管理辦法，銀行需要測算經營性現金流缺口。資金用途不能挪用與項目，所以反而很難認定是替政府項目融資，不會被納入隱性債務。
1、BT和墊資。此處BT和墊資都是指城投公司承建政府公益性基礎設施項目的建設模式，二者不同之處在於BT項目業主是城投公司或施工單位，墊資項目業主是政府，城投公司是施工方。 BT是指建設-移交這種建設模式，其本身並不會增加政府隱性債務 ，但在實踐中BT往往附加了融資行為， 由城投公司負責項目投融資和建設然後由政府回購，這樣就會產生政府隱性債務 ，不能僅從BT模式本身去判斷是否為隱性債務， 而是要穿透看資金來源是否存在融資內容 ， 實際上帶融資的BT項目已經在2015年被財政部叫停。財金201557號文，政府和社會資本合作期限原則上不低於10年。對采用建設-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理
墊資是指城投公司或施工單位帶資承包，相當於變相融資，法律規定政府作為業主的公益性項目嚴禁帶資承包，不得拖欠工程款，此類項目都必須先有預算，在預算內進行支付，墊資則往往是在無預算或超預算的情況下， 這樣就會產生政府隱性債務 。但是不能僅看到施工單位墊資就認定為隱性債務，需要穿透看墊資施工中的欠款方是否為政府。如果是城投公司欠施工單位工程款，而非政府欠款，不是財政資金償還也無政府全額擔保或補助，則不會產生隱性債務。
土地整理項目中采用政府回購模式的也與上述情況類似，土地整理後政府回購結算，也會產生隱性債務。
2、對沒有收入來源的純公益性項目，例如市政道路，綠地廣場、公園、 市政管網等基礎設施建設項目 ，雖然舉債主體（項目業主）為國有獨資或控股公司， 自收自支事業單位 ，表面看來與政府並沒有直接關系，但項目應判定為非市場化運營的公益性項目，其償債資金來源幾乎全部是政府財政資金，穿透到償債資金來源，則可判斷由此形成的債務應界定為政府隱性債務。
3、對有壹定收入來源但收入不能覆蓋支出的 準公益性項目 ，例如地鐵項目，壹般由地方政府成立的國有獨資公司負責籌資，建設及運營管理，建設資金除國有資本金投入，大量依賴於銀行貸款、融資租賃、信托貸款等債務，其資金結構比較復雜，需要深入剖析分析。因此類項目收費價格大多屬於政府定價，本身運營收益難以實現收支平衡，除運營收入外， 債務償還來源主要依賴財政專項補貼資金及相關商業開發收入 ，比如地鐵項目中物業開發，燈箱廣告收入等，因此此類項目應判定為非市場化運作的公益性項目，應當將其債務按照項目不同性質的收入予以區分， 穿透識別哪些屬於商業化債務，哪些為隱性債務 ，從償債資金來源來看，對於財政補貼資金償還部分對應的債務應界定為政府隱性債務。
4、按照使用者人數進行政府補貼的影子付費項目，例如市政公園安裝攝像頭計算入園人數，然後政府根據人數補貼票價；當地市政道路的隧道按照攝像頭計算過路車輛數量，政府按車輛數補貼過路費，雖然這類項目表面上是政府支付是以補貼使用者方式，而非政府償還債務方式，但這類項目本質上看仍然是純公益項目， 項目收入來源是政府補貼， 並沒有經營收入，因此不能套用使用者付費PPP模式，穿透到資金來源，此類項目形成的債務應界定為政府隱性債務。
5、復雜的土地儲備項目，通常土地儲備項目資金只能來源於直接融資類產品，不能貸款融資， 壹般是依賴土地儲備專項債 ，這樣就不牽涉到隱性債務問題， 然而實際情況是2020年新增專項債不得用於土地儲備，將使土地儲備項目只能依靠自平衡解決資金問題。
例如土地儲備項目中政府委托國有企業或開發商承擔廉租房和公租房建設（屬於土地壹級開發），同時劃出壹部分土地允許開發商配建壹些商業設施（土地二級開發），由開發商對外銷售或出租，所獲得收益不上交財政，而是用於彌補廉租房和公租房開發成本，政府不再支付開發商廉租房和公租房建設成本， 這種模式下項目資金的投入和收益可自平衡，因此不應認定為隱性債務。
然而壹般 土儲項目中的土地整理部分是不能夠申請項目貸款的，因為土地整理不是項目 ，根據 《政府投資條例》規定政府投資項目是指預算內投資形成固定資產的投資項目 ，土地整理不形成固定資產， 因此不算政府投資項目 ，金融機構不能以項目貸款或項目融資， 只能申請流動資金貸款， 貸款無指定用途是以公司綜合收入償還，而通常來說公司承接土地整理項目的收入主要還是政府支付，穿透到最終還款來源仍為財政資金分成比例，屬於“以財政資金償還”，因此應認定為隱性債務。
通過以上幾類項目的分析可以看到，如何對表面上無法明確按照定義、特征、甄別口徑和標準認定的非典型隱性債務進行穿透識別， 最關鍵兩點就在於： 壹甄別項目屬性是否為公益性項目以及公益性部分的占比，二項目資金來源或償還債務資金來源於政府支出，把握住這兩點基本就可以抓住隱性債務的本質，做出準確的判斷。