黨的十七屆三中全會通過的《中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》，對社會各界關註的“土地改革”作了具體表述，指明了方向。為進壹步深化土地制度改革，落實科學發展觀，推進城鄉統籌和社會主義新農村建設，實現保護資源和保障發展的雙贏，加強土地節約集約利用，優化土地利用結構，促進規模化和現代農業發展，促進農村耕地資源、建設用地資源、勞動力資源和市場需求及公共服務資源的有效集聚。
《江蘇省國土資源廳關於印發江蘇省“耕地建設工程”試點方案的通知》(蘇果國土資發〔2008〕290號，以下簡稱《通知》)明確指出，“耕地建設工程”以推進社會主義新農村建設為目標，通過大規模的耕地整理，建設大面積連片高標準農田，加以推廣。通過建設用地的空間整合，優化土地結構，節約集約用地；通過農民在城鎮的集中居住和享受社會保障，促進農民向市民的身份轉換，加快城鎮化進程。為貫徹通知傳達的精神，宿遷經濟開發區擬在三棵樹鄉開展“建設萬公頃良田”試點。
2創新
2.1將土地開發整理與聯動相結合，即基於聯動的土地整理。
掛鉤項目實際上是土地整理的壹種形式，即“田、水、路、林、村”綜合整理中的“村”整理。簡單地將掛鉤項目從土地綜合整理中分離出來，不符合新農村建設的要求。
“良田建設工程”以土地開發整理項目為載體，以實施城鄉建設用地增減掛鉤政策為抓手，將土地開發整理與掛鉤項目在壹定程度上結合起來，建立了壹種全新的基於掛鉤的土地整理模式。就是通過田、水、路、林、村的綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質量；將農村居民遷往城鎮，節約集約利用建設用地；建設大面積、連片的高標準農田，優化區域土地利用布局，實現耕地集中、居民點集聚、土地集約利用、效益集中的目標，是壹項系統工程。
2.2拆遷補償方案與農業人口安置方案相協調。
“壹腳踢”形式的壹次性貨幣補償安置，缺乏對失地農民未來出路的長遠考慮，往往難以長期有效解決失地農民的就業創業問題，更難以壹勞永逸地解決失地農民的後顧之憂。這種方法與“良田建設工程”的政策相違背，不應采用。
以湖南“仙家模式”為代表的集中開發安置，不僅解決了失地農民的就業問題，還解決了他們生活方式的改變和社會保障問題。但集中安置模式仍存在壹些不足:壹是適用範圍小，僅適用於經濟發達、交通便利的地區；二是市場化程度差，制約了集體財產流動和增值的靈活性和主動性。
土地股份配售模式符合2006年中央壹號文件提出的“在依法、自願、有償的基礎上完善土地承包經營權流轉機制”，是我國征地補償模式的改革創新。目前，我國尚未制定全國統壹的土地入股法，無法從法律上保障“土地入股”。此外，我國金融市場體系非常不完善，股權運作將面臨很大風險。
以“嘉興模式”為代表的社會保障安置，是將失地農民的基本生活納入城鎮居民社會保障體系，按照性別和年齡對需要安置的農業人口進行分類的壹種方式，但也有其局限性:失地農民的土地補償費較低，要從中繳納高額保費，因此保障水平較低。
由於“良田建設工程”所在地區的社會經濟差異，農民的生活習慣、受教育程度、物質生活條件也存在壹定的差異，對征地的理解和認識也存在差異。此外，各種安置模式的不足，也決定了無法構建統壹的失地農民補償安置模式。各項目區應綜合考慮和權衡利弊，找出最合適的補償安置模式或模式組合。
宿遷經濟開發區“萬公頃良田建設工程”實現了模式組合的優化。項目區* *涉及1759戶搬遷農民，采用“幸福社區”安置模式，農民通過自籌資金和拆遷補償購買安置房，實現先安置後拆遷。
與此同時，宿遷經濟開發區開始建立和完善項目區農民就業培訓和社會保障體系，這不僅是建設社會主義新農村、構建和諧社會的根本要求，也對維護社會穩定、促進經濟開發區又好又快發展具有重要意義。
根據年齡水平，人口分為四個年齡組。按照“依法、自願、有償”的原則，第二、第三、第四年齡段放棄土地承包經營權的人可以選擇是否參加基本生活保障。開發區、鄉鎮人民政府要采取積極措施，鼓勵和支持農民參加基本生活保障，財政部門要在銀行設立項目區農民基本生活保障資金專用賬戶(由農民基本生活保障個人賬戶和社會統籌賬戶組成)，讓放棄土地承包經營權的農民進入被征地農民基本生活保障體系，平等享受被征地農民基本生活保障、就業、醫療等政策。具體操作方法如下所述。
鄉政府牽頭成立了三棵樹鄉農業經濟合作社。農民與合作社簽訂土地承包經營權流轉協議，約定由合作社經營或承包出去土地，土地補償費和安置補助費以經營或承包出去的收入支付，資金由財政部門管理。對放棄土地承包經營權、未進入基本生活保障的農戶，由財政部門直接向農戶支付土地補償費、安置補助費和16周歲以下人員生活補助費；對放棄土地承包經營權並進入基本生活保障的農民，不低於70%的土地補償費和全部安置補助費計入項目區農民基本生活保障個人賬戶。實施基本生活保障的人員死亡的，其個人賬戶本息余額可以依法繼承。
放棄項目區土地承包經營權的農民的基本生活保障分為養老金和生活補貼兩種形式。費用先從個人賬戶中支付，個人賬戶不足時，從社會統籌賬戶中支付。其中包括:
第壹年齡段人群在領取4000元壹次性生活補助後，不納入基本生活保障；
第二年齡段人員從土地交付當月起每月領取生活補助，期限為2年，標準為120元；
第三年齡段的人，從實施基本生活保障的當月起，按月領取生活補助，標準為100元，達到養老年齡年齡後，按月領取養老金；
第四年齡組的農民每月領取養老金。養老金發放標準不得低於當地上壹年度農村最低生活保障平均補償標準，具體標準由項目區鄉鎮政府確定。
對不放棄土地承包經營權的農民，可壹次性或分期提前繳納保障金，達到養老年齡時享受養老保障。
農民養老保障制度由政府統籌，按照屬地原則納入宿遷經濟開發區三棵樹鄉統壹管理。
按照“政府引導、部門監管、農民受益”的原則，結合開發區企業用工要求和生產實際需要，政府安排搬遷農民到開發區公共實訓基地進行免費技術培訓。通過培訓，競爭上崗。農民掌握了企業用工技能後，不僅為企業解決了用工難的問題，也為自身發展創造了條件。
同時，合理調整城鄉產業結構，大力發展第三產業。通過各種專業技術培訓，有意識地引導拆遷農民向第三產業發展，自主創業。“幸福社區”建成後，與“和諧家園”壹起構成三棵樹鄉的兩大居住區。據此，吸納更多拆遷農民從事物業管理、治安管理、餐飲業、服務業等第三產業，鼓勵拆遷農民從事經營、開店活動，在政策允許的條件下，對個體戶在資金、稅收、場地、收費等方面給予支持，降低其創業風險，增強其創業信心。
更迫切的是，要積極拓寬社區就業渠道，把解決失地農民再就業問題與加強城市教育、綠化、環保、衛生、交通和便民服務結合起來，形成提供就業崗位與創造地方財富相呼應的循環局面。計劃實施後，楊圩村的大華村、楊樓村、通渭村、包壯組的原村委會成員可參與農民集中區域的社區管理，村裏的教師、醫務人員可通過技能培訓組織考試，選拔部分到開發區幼兒園、小學、三棵樹鄉衛生院就業。
2.3有效實施柔性計劃的理念
在規劃中，所謂彈性是指規劃思路和指標體系對隨機市場經濟發展的適應性。如果計劃被視為因變量，計劃(PR)可被視為市場(Si)的函數，即
PR=f(S1，S2，S3，…，Sn)=f(Si)
地點:S3 S2 s 1，...不確定的市場因素。
圖1彈性計劃示意圖
只要有壹個市場因素發生變化，就會導致規劃本身的相關反應，這種反應的敏感性就是彈性。如圖1所示，規劃接受市場變化的信號(M)，通過政府幹預(N)和市場調節機制，使規劃相應地調整市場變化的信號，從而實現市場經濟條件下彈性規劃的機制。柔性計劃的過程就是在M和n的刺激下，通過市場調節和行政幹預實現相應調整的過程。
“良田建設工程”的核心是基於聯動規劃進行土地整理，將原有的兩個獨立項目整合為壹個，在避免重復建設、節約運營成本的基礎上，提高規劃的科學性和可持續性。此時，節約成本和集約用地的需求可視為市場(Si)，基於聯動規劃的土地整理規劃設想是對Si變化的快速反應。例如，宿遷經濟開發區“萬青良田建設項目區”涉及65，438+0，759戶拆遷戶和6，879名移民。但同時考慮到2007年和2008年與項目區掛鉤的搬遷農戶(891戶3238人)承包的土地將與項目區土地壹並流轉，農業人口安置規劃涉及2650戶10165438人。這樣既節省了物資和人力成本，又實現了政府職能的高效運轉，也體現了規劃的靈活性。而且納入宿遷項目區的農民有自己的安置方式選擇，對不同年齡段的人采取不同的措施，都體現了規劃的靈活性。而柔性規劃處於從屬地位，其作用是彌補規劃剛性的不足，使具有壹定剛性的規劃增強其編制和實施的靈活性，更好地將規劃科學和規劃藝術統壹到規劃編制和實施的實踐活動中。沒有剛性永遠談不上彈性，規劃彈性只能是適度的。因此，基於聯動規劃的土地整理必須建立在柔性規劃的基礎上，柔性規劃受制於聯動規劃和土地整理的剛性內容。
3“良田建設工程”需要註意的幾個問題
3.1項目區域的確定
因為“良田建設工程”是為了解決當地耕地分散經營、生產方式落後、村莊布局淩亂、戶均占地過多、保障水平低等問題而提出的，這壹措施應該會促進農業由分散經營向規模經營轉變、傳統農業向現代農業轉變。因此，項目區的確定應滿足以下要求:①總面積在1，000公頃以上，零散面積在300公頃以上的農用地整理規模；(二)符合城市總體規劃和土地利用規劃，並體現與相關規劃的銜接；(3)經項目區集體經濟組織成員同意；(4)地方政府具備與項目建設相適應的政府財力或社會化資金的配套能力。
宿遷市通過與上述相關條件的篩選匹配，確定經開區大化片區和楊樓通渭片區為“良田建設工程”兩大片區。從遙感影像中可以看出，這兩個區域的農村居民點分散，土地利用方式粗放，本次建設項目確定的大華片區和楊樓通渭片區與經開區發展規劃完全銜接。而且《江蘇省宿遷經濟開發區城鄉建設用地增減掛鉤規劃》(2007 ~ 2009年)中的老地塊均位於三棵樹鄉大華村，體現了基於掛鉤規劃的土地整理規劃理念(圖2、圖3)。
圖2楊樓通渭區(左)和大華區(右)遙感影像。
圖3宿遷經濟開發區發展規劃中兩大片區的位置。
3.2工程管理創新機制的建立
“萬公頃良田建設工程”的實施涉及國土、財政、建設、農業、水利、交通、環境等多個部門。，而且工作繁雜，需要各方的配合和支持。應建立壹個高效和有效的組織和領導機構。
為確保經開區“沃土建設工程”的順利實施，宿遷市成立了以市長為組長，常務副市長為副組長的領導小組。領導小組由市委農工辦、國土局、財政局、規劃局、農業局、農發局、建設局、發改委、水務局、城管局、交通局、林業局、勞動和社會保障局、民政局、環保局、公安局、監察局、檢察院、法院、審計局、供電局、電信局等部門的負責同誌和項目區所在的宿遷經濟開發區管委會主要領導組成
宿遷經濟開發區管委會根據江蘇省下達的建設任務和批準的實施方案，負責具體實施工作。並成立了“良田建設工程”實施工作領導小組，由主要領導任組長，分管領導任副組長，相關部門和鎮負責人為成員，負責“良田建設工程”的組織實施，協調解決各種矛盾，及時研究試點工作中的重大問題，落實各項配套措施， 跟蹤督促指導，評估工作成效，有序推進試點工作順利開展。
3.3實現充分的公眾參與意識
由於項目面積大，涉及農民多，需要提前做好準備和解釋工作，確保社會穩定。2006年中央“壹號文件”中明確指出:“要堅持農村基本經營制度，尊重農民主體地位，不斷創新農村體制機制；要堅持以人為本，著力解決農民生產生活中最迫切的實際問題，切實讓農民受益。”農民作為主體參與新農村建設不僅僅是參加勞動或參加儀式，還包括決策和選擇過程中的幹預、貢獻和努力、承諾和能力、資源的利用和控制、能力建設、自組織和自力更生以及利益分享。強調農民是新農村建設的主體，並不意味著政府可以放棄。加拿大的經驗值得借鑒。第壹，建立“農村對話”機制，使聯邦政府能夠及時了解農村的民意和發展；二是建立“農村鏡頭”機制，增強各級政府和部門官員“有壹顆農村心”和“積極服務農村”的意識。
只有鄉村建設從“自上而下”、從“外向發展”向“內向發展”轉變，全面落實“良田建設工程”的理念，鄉村建設才能具有長久的、創造性的生命力。
3.4加強土地整理的整合
農村城市化是社會可持續發展的必然過程，它要求農村社區具備現代城市社區的各種基本特征。目前，人們更關註農村土地整理，因為農村土地整理涉及的工程技術、文化傳統和生態經濟相對於城市土地開發整理而言較為簡單。但是，既然城鄉壹體化是必然趨勢，那麽未來的土地開發整理，尤其是城鄉結合部、城鎮和集鎮涉及村鎮合並的地方，必須將城鎮土地開發整理與農村土地開發整理相結合，這是未來土地開發整理的重點領域。
3.5綜合效益最大化
新農村建設二十條方針中的“發展生產，整理村容”，就是要改善農民的生產和耕作條件，重新組織整個地區，改善農村面貌。因此，掛鉤工作不僅要著眼於將舊宅基地復墾為耕地，而且要開始實施綜合整理。地方政府也應借助“良田建設工程”改善整個項目區的村容村貌和工作環境。
例如，荷蘭的鄉村景觀規劃與土地整理過程密切相關。從荷蘭土地整理項目的發展趨勢來看，其重點是單純調整農業，演變為農村地區更有效的多種土地利用；相應地，荷蘭的鄉村景觀規劃也逐漸從服務於農業生產等經濟因素，轉變為註重土地的有效利用與景觀質量的結合以及生態過程的保護和發展。由此看來，“良田建設工程”的最終藍圖應該是壹個社會、經濟、生態效益共贏的新動向。
宿遷的“萬公頃良田建設工程”可以通過農村建設用地整理，促進集中連片農用地。通過營造林網，可以改善水土結構，提高旱澇保收能力，降低水旱災害等自然災害的威脅，增強抵禦自然災害的能力——變雜亂的坑窪、分散的灌溉渠為統壹有序、既能灌溉又能排洪的排灌系統，提高水利排灌水平；改變農村道路的崎嶇和彎曲，為了便於機械化作業和行人管理的道路網絡，提高了道路的網絡水平；優化農村土地利用結構和布局，可以促進農村居民點生產生活功能分區，有利於生活汙染源治理，減少對農業生態環境的汙染；通過對居住區的科學規劃和合理布局，有利於農村面貌的改善。通過上述改造建設，壹個“壹方田、壹網渠、壹排林、壹架路、壹個集中村”的現代生態高效農業園區將浮出水面，明顯改善項目區的生態景觀。
3.6優化資本運營模式
目前，我國土地整理的主要融資來源是財政和土地出讓金，這無疑增加了財政負擔。而且壹旦資金出現缺口，也會在壹定程度上影響工程質量。
BOT(建設-運營-移交)是20世紀80年代以來國際投資合作的壹種新方式。其基本思路是由項目所在國政府或其附屬機構為項目的建設和運營提供特許權協議作為項目融資的基礎，由國內公司或國外公司作為項目的投資者和經營者安排融資、承擔風險、開發建設項目並在有限的時間內運營項目以獲取利潤，最後根據協議將項目移交給相應的政府機構(圖4)。
宿遷經濟開發區“良田建設工程”建設所需專項資金由開發區管委會籌集。前期啟動資金可由開發區財政和農發行貸款籌集，不足部分從政府日常土地出讓凈收益中支付，以落實城市反哺農村、工業反哺農業的政策要求。財政墊款和貸款主要通過與周轉指標掛鉤的新增預留地塊出讓凈收益回收:新增預留地塊的土地出讓金、土地整理費和土地經營收益不足部分，可利用農業發展銀行貸款、農業重點開發建設資金、土地出讓凈收益資金，以及江蘇省農村公路改造、改水等配套資金和農業發展、節水灌溉等項目資金用於農業發展。同時，可以考慮建立多元化、多渠道的“良田建設工程”建設融資機制，采取市場化運作、業主開發的模式，廣泛吸收社會資金投入項目實施。
鑒於我國的特殊國情，仍以政府為主體，市場為補充，但不排除未來出現市場主導的新局面。
圖4 BOT模式圖