什麽是地方政府融資平臺？有什麽用？

關於規範地方政府投融資平臺的建議2009年3月，中國人民銀行、中國銀監會聯合發布《關於進壹步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持符合條件的地方政府設立投融資平臺，發行企業債券、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目配套資金融資渠道”。為此，壹些地方政府借鑒其他地方的成功經驗，對原有的地方政府融資平臺進行改革，開始構建新模式的投融資平臺，在運作過程中拓展了巨大的融資空間。壹、新地方政府投融資平臺運營情況(壹、新平臺建設起點。建設地方政府新型融資平臺的目的，就是要抓住這壹千載難逢的發展機遇，充分發揮國有資本在市場資源配置中的導向作用，激活政府資源的資本屬性，盤活國有資產存量，實現投資主體和融資渠道多元化、投資決策科學化、投資管理規範化、運營市場化。建立制度完善、運作規範的投融資體系和融融資、投資、建設、管理、償債為壹體的良性循環機制，實現投融資由各自為政向政府集中領導轉變、由行政決策向市場選擇轉變、由政府借貸向資本運作轉變、由間接融資向直接融資轉變、由無償投入向有償回報轉變。(二)新平臺的主要功能。首先是統壹的政府融資平臺。新型投融資平臺整合優質政府資源，運用市場化手段，通過多種渠道為政府籌集資金，落實重大項目配套資金，補充基礎設施建設資金，實現政府的投資引導意圖。二是市場化的國有資產管理平臺。新型投融資平臺作為國有公司和國有資產的管理平臺，以市場化手段整合調整下屬公司和分類經營資產，推進國有企業改革重組，實現國有資本有序進退，促進優質資產向優勢企業集中、向價值鏈和產業鏈關鍵環節高端集中，實現國有資產布局調整和產業結構優化的目標。三是政策性產業投資平臺。新型投融資平臺作為政府的產業投資平臺，代表政府進行投資，根據地方產業政策進行產業投資。壹方面可以開拓投資資金來源，順利實現政策意圖；另壹方面，采用市場化運營管理，有利於提高投資效率。四是首創創業指導平臺。作為政府先行的創業指導平臺，新投融資平臺將發揮政府資金種子資本的作用，引導戰略投資者以國有資本的先期投入參與重大項目建設，更好地利用股權、基金等市場化手段與其他機構合作，通過資本管理服務，發展壹批與區域核心產業關聯度高、市場前景廣闊、經濟效益好、科技含量高的新項目和企業，培育和輔導創業企業成長。二、新型地方政府投融資平臺的效果評價作為地方政府加強宏觀調控能力、合理配置資源、促進經濟結構調整的重要平臺，新型投融資平臺對充分發揮地方政府投融資的政策性和誘致性效應，促進經濟增長和經濟結構調整發揮了積極作用。但同時，由於這些平臺公司自成立以來處於軟約束機制下，財務信息不透明，隨著債務規模的不斷擴大和償債高峰的臨近，其債務風險令人擔憂。(壹)政府融資面臨現實法律風險。目前，新平臺項目貸款主要有兩種擔保模式:壹種是政府承諾、財政自下而上的財政承諾模式，“捆綁貸款”最具代表性。從法律條文分析，“捆綁貸款”的財政承諾實際上是壹種特殊的“擔保”，而我國《擔保法》規定“國家機關不得作為擔保人，但經國務院批準使用外國政府或者國際經濟組織貸款的除外”。顯然，“捆綁貸款”不屬於國家機關可以成為擔保人的範圍，涉嫌違反法律的強制性規定以財政承諾的方式進行償還。二是權利抵押擔保模式，其中以“土地轉讓收益權質押”為主要方式。平臺公司擬質押的土地出讓收益權雖然可以視為壹種債權，是財產性的、可轉讓的，但並不具有確定性，也就是說，質押的對象並不特定，只是壹種未來可能的債權，而這種未來可能的債權的形成將是分批的，不符合《擔保法》對擔保對象的確定性的規定。壹旦質押標的缺失，平臺公司無法按時還款，銀行貸款就會出現擔保“真空”，無法向法院申請強制執行，保證貸款收回。(2)原平臺公司遺留的債務可能成為“懸案”。由於新的融資平臺不僅是在重組原平臺的基礎上建立的，而且還對所有行政事業單位的現有國有資產進行清理和捆綁，並將其並入平臺公司作為向銀行再貸款的抵押品，這種資產組合的重新洗牌使得曾經以這些平臺公司和行政事業單位為借款人，以其資產作為抵押品，但尚未歸還的舊銀行貸款變得更加混亂。而對於這樣的操作，銀行並不知情。所以從某種意義上說，政府急於建立新的融資平臺，不排除有壹定程度上想擺脫歷史債務的嫌疑。(3)債務規模總體控制下的銀行信用風險積累。地方政府設立新融資平臺的出發點是擴大平臺公司的融資能力，為基礎設施和重點項目籌集盡可能多的投資資金。目前融資渠道主要靠銀行貸款，銀行也偏向政府項目。往往是只要銀行願意放開，平臺公司就敢借。地方政府甚至出臺壹些激勵政策，積極鼓勵銀行加大對平臺公司的信貸投入。作為投資人，應該把平臺公司的整體債務規模控制在什麽水平？另壹方面，目前地方投融資平臺的融資情況非常不透明，地方政府及其融資平臺的資本金、信貸資金用途、整體債務狀況、還款能力等都不完全清楚，銀行處於相對弱勢的地位，導致銀行難以有效監控流入平臺公司的信貸資金。(四)政府長期償債機制和平臺公司市場退出機制缺失。目前本屆政府的任期是5年，而有政府背景的平臺公司向銀行的融資貸款都是中長期貸款，期限都在3年以上。這些貸款的償債壓力往往不是現任政府所能承擔的。在建立長期有效的償債機制上，本屆政府因為沒有壓力而缺乏動力。在沒有法定政府債務額度約束的情況下，財政承諾償還責任對地方政府來說是標準的“軟約束”。此外，對於這些平臺公司完成投融資的歷史使命，或者經營出現困難時，如何處置貸款抵押物，如何履行對銀行債權的承諾，地方政府很少從長遠考慮建立相應的市場退出機制。三。關於進壹步規範新增地方政府投融資平臺的建議(壹)深化地方政府投融資體制改革。從地方政府投融資現狀來看，首要任務是進壹步改革投融資體制，培育政府投資主體，完善法人治理結構，真正建立“政府引導、社會參與、市場運作”的社會投資增長機制，運用多種融資手段，實現投資主體多元化、資金來源多元化、投資方式多樣化、項目建設市場化的投融資新體制。其次，完善投融資政策，嚴格界定政府投資範圍，使政府投資主要用於市場不能有效配置資源的經濟社會領域和對本地區經濟社會發展全局有重大影響的項目；完善科學決策程序，建立政府投資決策咨詢評估制度，實現政府投資管理的科學化、民主化、法制化。第三，加強投資監督管理，建立問責制度和權力制衡機制，加強項目跟蹤和協調管理，完善檢查制度。(2)建立科學、合理、高效的債務管理模式。要建立“負債適度、負債總量良好、合理用債、用錢還債、用規則管理債務、對借貸負責”的科學、規範、合理、實用的債務管理模式。壹是適度發行地方政府債券，由上級政府和中介機構科學評估地方政府的舉債能力，並提供相應的信用擔保，將政府債務控制在地方財力範圍內。第二，嚴格控制銀行貸款行為，可以以有效儲備建設用地為目的，限定為中短期土地抵押貸款，減少非壹次性國有資產抵押貸款。三是通過立法建立償債長效機制。要將政府債務建設項目、投資規模和還本付息納入預算控制，建立政府償債基金和債務風險預警機制。另壹方面，要按照“誰借款誰受益”、“誰審批、誰擔保、誰負責”的原則，建立償債機制，嚴格確定償債單位，確保償債資金來源的落實。(3)妥善處理政府項目貸款遺留問題。從樹立新的地方政府融資平臺新的信用形象的角度出發，應有效處理原有平臺公司拖欠銀行貸款的問題，在“還舊賬”的基礎上構建“借新賬”。壹要全面清理政府債務。積極開展政府債務清理工作，全面核實債權債務關系、時間、金額及用途、期限、利率、還款等。，重新確認債權債務關系，落實債權債務主體。二是明確了舊債處置的相關政策。本著“誰借、誰負責”和“誰受益、誰償還”的原則，處置舊債。三是安排專項財政還款資金，制定未償還貸款本息還款計劃，逐步償還不良貸款本息。第四，完善相關貸款手續，使抵押和擔保合法有效，有效保護銀行債權，增強金融機構對信貸投資的信心。(4)積極探索和嘗試各種直接融資方式。要穩步推進政府投資項目融資方式多元化，有效緩解銀行信貸壓力。包括發行債券融資，如市政債、企業債等；嘗試資產證券化融資，引導國有優質資產通過上市實現直接融資，支持融資平臺公司上市控股和參股公司，提高融資平臺公司直接融資能力；推進市政公用事業產業化，有效剝離城市公用事業所有權、經營權和維護管理權，吸引各類社會資金直接投資建設和運營；進行項目融資。對於壹些大型基礎設施項目，如橋梁、水廠、汙水處理廠等，可以采用BOT、TOT、PPP等方式籌集建設資金。(五)銀行應積極掌握平臺公司的財務信息，有效監控信用風險。銀行不能因為向政府融資平臺投資貸款可以提高經營利潤，就降低現有的嚴格貸款審查標準，也不能因為害怕風險而卻步。鑒於政府融資平臺項目貸款主體和擔保方式的多樣性和特殊性，應充分參與項目評估，在現有法律框架下對各種貸款方式進行深入的理論分析，有效規避貸款風險。同時要求平臺公司對資金支取賬戶或收益賬戶的借款設立質押擔保，保證該賬戶下的資金有優先受償權；其次，要建立銀行監管賬戶，確保貸款資金專款專用，防止挪作他用；第三，應嘗試逐步建立完整的政府支持貸款風險評估體系，加強對地方經濟發展的分析和預測，跟蹤評估貸款未來現金流的變化，跟蹤和密切監控貸款的使用情況，對挪用貸款的平臺公司采取必要的信貸制裁。