1909年，新上任的美國總統塔夫脫改變了前任美國政府與日本妥協的遠東政策，企圖憑借本國的雄厚經濟實力與日本在遠東較量。
這位雄心勃勃的新總統在給國會的國情咨文中明確提出了“以金元代替槍彈”的外交政策，對遠東積極推行金元外交，在經濟上廣泛地對外擴張，試圖以這種有力的行動壹舉打入中國東北地區，奪得垂涎已久的利益。
這時的中國，也確是美國推行金元外交的大好時機。當時的清政府正處於權力交接之際，統領清廷數十年的西太後慈禧壹死，攝政王載灃對內廷的權力正在做大規模的調整。但是列強的勢力咄咄逼人，也讓新上任的大員們憂心忡忡。
東北是清廷的老巢，如今卻被日俄兩霸分而食之，而且那虎視眈眈的神色，明擺著是對已吃著的這塊肥肉還意猶未盡。
清政府苦於無壹點對抗的招術，於是只能想著可否憑借別的列強勢力，做壹點遏制日俄勢力的努力。它的辦法是：把東北改為普通行省，然後廣開商埠，招引別的列強國家勢力進入東北，以這樣的方法來打破日俄的威逼之勢。
聰明的美國人看出了清廷的這壹步苦心孤詣的棋，正好給了它向東北進發的良機。於是馬上派出大員來與清政府商談。很快雙方就確定了壹個方案，由美國出資結合英國保齡公司，修建由錦州到璦琿的鐵路。
1909年，中國東三省總督錫良、奉天巡撫程德全與美國銀行團代表司戴德簽訂了壹個《錦璦路借款草合同》。
在前幾次與日本的較量中屢屢受挫的美國政府，這次是下了大決心，非得把日本的壟斷打破不可。在得到了中國清政府的贊同之後，它又組織發動別的歐洲列強來參與東北之爭。
1909年11月6日，美國國務卿諾克斯以備忘錄的形式，首先訓令美國駐英國大使向英國政府提出了諾克斯計劃。接著，他在12月14日又訓令美國駐日、俄、法、德、中等國的外交使節，把內容基本相同的備忘錄，分別送至各駐在國政府。
這壹計劃簡單地說，是想貸款給中國，使其購回所有日本和俄國在東北的鐵路，名義上為中國政府所有，實際上則由各出資國***同管理。這個計劃如能實現，那麽美英在東北就可與日俄處於平等地位了。
所以，諾克斯的東北鐵路“國際化”或“中立化”，實際上是“美國化”的代名詞。為了保證諾克斯計劃的實現，美國在提出該備忘錄前後，都做了頻繁的外交活動。
首先，美國向中國派出壹個龐大的銀行團，以司戴德為代表，前往中國，欲先把中國政府拉攏住。美國的這壹方案，應該說是正好合清政府的心願，所以此行並沒費太多氣力就成功了。
美國又主動去拉攏英國，想借此機會破壞日英同盟。對於日俄這壹對昨日冤家，美國又使出分而治之的招術。為了在日俄雙方制造矛盾，美國對他們所提出的方案有所不同，並分別與日俄舉行雙邊會談。
對於日本，美國建議它建造錦瑗路，讓日本對第二方案感興趣；對俄國，美國則提出第壹方案，竭力回避俄國最為敏感的第二方案，並以日本的威脅來嚇唬俄國人，要求美俄***同對付日本。
對於美國人的野心計劃，日俄兩方卻是壹眼就看出其中奧秘所在。他們雖然是剛打完仗的對頭，可是對於東北這壹塊大肥肉，卻再也容不得“第三者”插足進來。在反對美國錦璦鐵路計劃和“中立化”方案的行動中，日本和俄國采取了***同對敵的方針，於1910年7月簽訂了日俄《第二次協定》。這壹協定的鋒芒就是針對美國的。
而英法兩國雖然感到美國提出的諾克斯計劃對他們確實有利，但為了維持與日俄兩國的關系，以對付當時***同的大敵德國，所以也不願意招致盟國的不滿，因而對美國的照會難予支持。
唯壹對美國的諾克斯計劃表示贊同的是德國。當時的德國，正跟英國在歐洲展開激烈的爭奪，它贊同美國計劃的用意，卻在使美國與日俄的關系惡化，從而把俄國的註意力從正在酌釀世界大戰的歐洲上引開。
壹片心血，換來的卻是如此可悲的收場，這是美國人萬萬沒有想到的。美國的金元外交，雖然可以得到懦弱而貧窮的中國清政府的雙手贊同，卻在老奸巨猾的日、俄、英、法等列強那裏難以行得通。當時的世界形勢正處於壹觸即發的大戰邊緣，在很大程度上，政治上的因素已經超過了經濟利益。日本利用與英國結盟這壹優勢，與經濟實力雄厚的美國相抗爭，針對美國在遠東缺乏強大的軍事力量這壹明顯弱點，敢冒不惜與美國交戰的風險而與之角鬥，終於又壹次把美國人打敗了。
諾克斯計劃鼓吹“在門戶開放和商業機會均等政策實施下促進滿洲發展”，實際上是想從東北鐵路打開缺口，把“門戶開放”擴大到資本輸出，以金元外交打敗主要對手日本，奪得在中國的最大政治和經濟利益。
雖然諾克斯計劃未能實現，但它作為美國在中國推行金元外交的主要措施，作為美國對中國東北的壹個未遂的野心勃勃的計劃，則永遠寫入了中美的關系史。