農村信用社改革要解決兩大矛盾。
農村信用社作為為農業和農民提供金融服務的社區型地方金融機構，在支持農業經濟發展中發揮著不可替代的作用。截至2003年底，全國農村信用社法人單位3.49萬戶，余額2.2萬億元，占全國金融機構存款總額的11.5%。特別是近年來，各地信用社積極開展農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款，有效緩解了農戶貸款難的問題。信用社已成為農村金融的主力軍和連接農民的金融紐帶。
1997以來，信用社改革雖然取得了壹定成效，但存在的問題仍然十分突出。主要表現在:壹是信用社產權不清，法人治理結構不健全。產權不清導致治理結構存在缺陷。農村信用社“三會”(社員代表大會、董事會、監事會)制度形同虛設，“壹人負責”的內部人控制問題十分嚴重。行政幹預現象嚴重，管理體制不順，運行機制和內控制度不健全。實際上，由於所有者缺位，信用社的管理機制和內控制度缺乏產權，管理責任難以落實；二是管理體制不順。人民銀行在加強對信用社金融監管的同時，在過渡期內暫時承擔了信用社的行業管理職能，不利於監管機構依法監管，真正落實管理責任。地方政府作為地方金融機構，對信用社相應的管理權限和責任不明確；三是歷史包袱重，資產質量差，很多信用社經營困難，潛在風險大；此外，信用社的服務模式、融資渠道和服務手段不適應農民和農村經濟發展的需要，農民貸款難的問題在許多地區仍不同程度地存在。
農村信用社改革要解決兩大矛盾。
首先是合作性質和商業化之間的矛盾。信用合作社是19世紀以後歐美最早的合作社類型之壹。起步於20世紀50年代的中國農村信用社，起初具有合作金融的性質，但後來被改造為官辦的農村金融組織，失去了合作制的初衷。近年來，隨著農村產業結構調整、農民務工經商、勞務輸出、跨區域就業、農業創業等現象在全國大部分地區增多，農村金融服務需求日益旺盛。但現實中我們發現(1)信用社名義上是股東所有。但由於社員股數少甚至減少，占總資產比重低，難以體現社員對信用社的所有權關系，使得農村信用社的所有權主體虛化或缺位。(2)農民在信用社存款較多。雖然小額信貸在農村的實施取得了壹定的成效，但總體上農民獲得貸款的機會較少。因為信貸資金的運動是以金融機構為起點和回歸點的貨幣資金的運動，對於金融機構來說，發放信貸資金的首要原則是還款，即保證借出的資金能夠及時歸還，而還款是信貸資金運動存在和持續的本質要求。然而，在金融機構的借貸活動中，由於各種不確定因素的影響，借款人違約，不能償還債務，導致金融機構的信貸資金和利息收入頻繁流失，即金融機構將面臨信用風險的影響。而且，長期以來，由於農戶貸款申請與金融機構貸款發放之間的博弈信息不對稱，農戶貸款難，農村金融機構貸款難。農民很難從農村信用社借到錢，農村信用社也很難在農村開展貸款業務。農村信用社的信貸資金大部分轉移到了城鎮企業，部分農村存款和負債以存款準備金和存放在央行的形式停止了在農村的流動。(3)1998後成立的鄉(鎮)級合作經濟組織很多，但也難以集農村政治、經濟、社會責任於壹體，服務三農發展。
農村信用社的管理也是壹個非常令人擔憂的現實問題。我國大部分信用社歷史虧損較多。在嚴重的經營困境中，壹方面，信用社認為農業經營風險高，農民收入水平低，不願意為農民成員提供貸款，而試圖通過向農民以外的客戶(包括城市工商企業等)提供金融服務來化解金融風險。);另壹方面，入股的農民深感信用社的“合作”名不副實，轉而構建不規範的農村合作基金會。
為了走出困境，農村信用社也在積極探索以產權制度改革為主線的管理模式。目前比較流行的模式有三種:農村信用社二級法人管理模式、縣(市)農村信用社壹級法人管理模式和農村信用社行業管理模式。我們認為，無論采取哪種改革模式，關鍵在於正確處理信用社的合作性質與其商業化行為之間的矛盾。
二是非營利行為與商業行為的矛盾。目前，國際非營利組織的商業化傾向與國內合作組織的非營利主導動機之間存在矛盾。雖然合作組織不是壹個純粹的非營利組織，但它可以被視為“社會企業光譜”中的壹個點。因此，國際上關於非營利組織發展的理論和實踐也值得合作制借鑒。國內合作社應受到其他非營利組織管理做法的啟發，向商業企業的復雜運作模式靠攏。j·格雷戈裏·迪斯(J Gregory Dis)對產生這種傾向的原因做了如下分析:重視商業的時代精神使營利行為在非營利界容易被接受；許多非營利組織和領導者正在尋找新的方法來提供社會產品和服務，而不使受益者感到依賴；非營利組織的領導者在尋找解決財務可持續發展問題的鑰匙；非營利組織可用的資金來源更傾向於商業渠道；競爭對手也敦促非營利組織的管理者考慮將商業融資作為傳統資金來源的替代品。事實上，我們有理由相信，合作組織作為壹種不完全意義上的非營利組織，應該比純粹的非營利組織更懂得利用商業化的運作模式，使合作組織更具競爭力，從而更好地為其成員服務。
農村信用社要強化服務功能。
農村信用社改革要解決兩個問題:壹是明晰產權關系，完善法人治理結構；二是理順管理體制，增強服務功能。
我國農村經濟發展很不平衡，各地農村信用社經營狀況差異很大。根據改革方案，遵循所有制結構和投資主體多元化的原則，根據不同地區情況，開展股份制、股份合作制和完善合作制試點。逐步把農村信用社辦成以農民、農村工商戶和各類經濟組織為股東的社區型地方金融機構，服務農村經濟發展。要因地制宜確定農村信用社的組織形式。在經濟相對發達、城鄉壹體化程度高、信用社資產規模大且已商業化的地區，可以設立股份制或股份合作銀行機構；在人口相對密集或糧棉商品基地較多的縣，農村信用社和縣聯社可以縣為單位改為統壹法人；其他地區可以在完善合作社制度的基礎上，繼續實行鄉鎮農村信用合作社和縣聯社法人制度。要加大對高風險農村信用社的兼並重組力度，考慮取消少數嚴重貸款。
農村信用社改革應堅持服務“三農”的經營方向。即使是實行了股份制改革的事業單位，也要根據當地農村產業結構，確定壹定比例的支農資金，將其信貸資金的大部分用於支持本地區的農業和農民。
地方政府呢？
國家頒布了《深化農村信用社改革試點方案》(國發〔2003〕15號)，明確要求:“省級人民政府要堅持政企分開的原則，依法管理信用社，不幹預信用社的具體業務和經營活動，不將信用社的管理權下放給地(市)、縣、鄉鎮政府。”這實際上給地方政府出了壹道難題。顯然，金融和壹般的經濟工作是有明顯區別的。農村信用社由地方政府負責管理後，工作中的矛盾難以處理:壹是如何堅持政企分開的原則，特別是如何“統壹相關部門防範和處理轄區內信用社的金融風險”。二是如何妥善處理政策性業務(支農)和商業性業務(盈利)的沖突。現行政策要求農信社主要服務“三農”，不得盈利，這實際上是對農信社的剛性約束。同時，相當於把本應由政府和政策性金融機構承擔的社會職能強加給獨立核算、自負盈虧的農村信用社，非常含蓄地將農村信用社定位為準政策性金融機構層面的獨立法人實體。第三，如何找到支農和盈利的結合點，尋求政策性業務和商業性業務的平衡發展。農信社畢竟是企業，生存第壹的本質屬性永遠無法回避。如果拋開利益，只註重服務和奉獻，必然導致農信社經營虧損，久而久之，最終危及自身生存。怎樣才能談得上更好地服務“三農”？
地方政府可以從以下幾個方面入手。
壹是地方政府特別是省級政府要引導農村信用社堅持服務三農。同時，努力激活農村有效信貸需求，為農村信用社履行支農職責提供舞臺。近年來，農村有效信貸需求不足的問題越來越突出，這既是當前農村經濟運行趨冷的產物，也是農村經濟運行趨冷的誘因之壹。因此，各級政府要制定和實施符合當地實際的產業結構調整規劃，以市場為導向，促進城鄉壹體化發展，培育新的經濟增長點，激活“三農”信貸資金的有效需求。
二是根據“政企分開”的政府職能改革要求，地方政府對金融企業的管理只能是間接的宏觀管理，不能直接幹預農村信用社的經營活動。省級政府負責農村信用社的管理，當務之急是督促市(地)、縣、鄉三級政府擺正位置，轉變職能，切實維護正常的社會經濟秩序。宏觀上，制定和實施有利於社會穩定和市場經濟發展的法律法規，引導和鼓勵社會投資，運用經濟杠桿和法律武器促進國民經濟適時進行戰略性調整；在微觀層面，要發揮“守夜人”和“服務員”的作用，打擊壹切違法違規、擾亂社會經濟秩序的“肇事者”，維護“三公”原則，鼓勵和保護公平競爭，給社會經濟活動的所有參與者足夠的信心。
三是深化對農村信用社與農村經濟融合的認識。
四是深化認識，防範和化解農村信用社經營風險是政府的職責。
第五，深化對農村信用社作為獨立企業法人地位的認識，充分尊重其經營自主權，不幹預其貸款投放的具體操作。
第六，省管機構和縣級協會領導班子要配好，特別是“壹把手”。試點方案明確規定，試點地區可以“設立省級合作社或者其他形式的省級管理機構，在省級人民政府領導下，具體承擔轄區內信用社的管理、指導、協調和服務職能”。同時，賦予省級管理機構自主管理權，支持其充分尊重民意，嚴格按照上述原則審慎遴選縣級協會領導班子。
七是按照股權結構多元化、投資主體多元化的原則，構建新型產權關系，按照現代金融企業制度的要求，完善農村信用社法人治理結構，建立決策、執行、監督相平衡、激勵與約束相結合的運行機制，使農村信用社真正成為法人治理結構科學完善、獨立性高的市場化法人實體，增強其規避不合理行政幹預的能力，從根本上防止省以下政府向農村信用社轉移金融風險。
第八，加大執法力度，堅決打擊金融機構逃廢債務行為，切實解決成功案件執行難問題。地方政府應以大局為重，以營造誠信市場環境為己任。他們不能以個別企業所謂的“穩定”為由，破壞市場經濟條件下既定的遊戲規則。
改革方案的缺陷:模式與配套措施
盡管農村信用社改革方案已經塵埃落定，並在部分省市正式啟動，但改革仍存在諸多缺陷。我們認為主要是在改革的模式及其配套措施上。
首先，改革的模式需要進壹步探索。
如何有效地深化我國農村信用社的體制改革，仍然是理論和實踐中的壹大難題。關於農村信用社改革的方向，理論上有三種典型觀點:壹是堅持合作制；二是實行股份制改革；三是辦股份合作農村金融企業。此外，壹度流行“再國有化”論，即農村信用社和中國農業銀行再次合並。
在人民銀行的推動下，農村信用社領域試點了三種模式:原農村信用社框架內的改制模式，即江蘇模式，2000年至2001年進行，以縣為單位統壹法人，組建省聯社為標誌；股份制模式，即2001在信用社基礎上重組的常熟、張家港、江陰農村商業銀行模式；農村合作銀行模式，即2003年4月在農村信用社基礎上重組的浙江省鄞州農村合作銀行試點模式。
中國農業大學經濟管理學院農村金融與投資研究中心何指出，現有的三種試點模式仍然存在不同的問題。實行縣級法人制度後，農村信用社仍沿用農村信用社原有的產權結構。同時，農村信用社實際上依賴於政府的隱形擔保，政府通過央行的監管實際上已經演變為壹種行政幹預，農村信用社基本上已經變成了準國有銀行機構。在這種情況下，由央行主導的農村信用社重組為“準國有”組織，實際上只是準國有組織的內部重組。這種結構內的修修補補並不是壹個有利於明晰產權的重組過程，也不是壹個進壹步推進現有農村信用社規範合作制的過程。這壹過程的實現並沒有完成農村信用社準國有金融機構性質的改變。所以過渡到縣級法人只能算是次優選擇。
蘇南三市農村信用社轉制為股份制農村商業銀行，在明晰產權、強化約束機制、提高績效等方面具有明顯的制度績效，但也存在壹定的缺陷。因為如果農村信用社股份制改革全國統壹，農村金融在傳統農區和經濟欠發達地區會受到壓制。農業和農村中小企業作為弱勢產業，在信貸的利益選擇機制面前，必然會受到歧視，缺乏金融支持。同時，這種模式並沒有解決農村信用社經營中的多重目標沖突。中央政府要支農，地方政府要發展，監管部門要防範風險，農信社自身要生存。這些目標在實現過程中很難保持壹致，單壹經營目標的缺失造成了農村信用社經營思路的混亂和經營者的機會主義。在這種多目標沖突中，地方政府往往通過行政幹預獲取地方利益，同時將成本轉移給農村信用社。然後農信社通過問題暴露來匯總成本，形成不良資產和經營虧損，然後把這個風險負擔轉移給中央政府。中央監管當局通過履行最後貸款人的職能或某種形式的補貼來化解農村信用社的風險，從而增加了重組的成本。
有學者認為，浙江寧波鄞州農村合作銀行的股份合作制模式，雖然既能實現對壹定利潤的追求，又能實現對成員的服務，但對我國大多數農村地區來說，是壹種可行的金融制度安排。但實行股份合作制後，由於自然人股東數量多、股權分散，其對農村信用社的所有權難以體現，這說明農村信用社所有者缺位的老病無法得到有效避免。
南京農業大學財政金融研究所初指出，從江蘇省的實踐來看，所有者缺位問題並未得到實質性解決，產生了壹些負面影響，相關治理結構的有效運行受到質疑。現行的產權安排無法有效解決所有者缺位和內部人控制問題，治理結構的有效運行受到質疑，“三會制”無法保證不重蹈覆轍。不管信用社的經營狀況如何，社員都有壹種“搭便車”的心態，認為不會對自身利益產生重大影響。另外，這種產權制度的安排容易導致內部人控制。沒有內在動力為成員服務，通過外部監督推動支農目標實現的監督成本可能更高。
其次，需要制定壹系列配套措施。
目前國家啟動的農村信用社改革只是壹個試點，目標有限。首先，從改革方案的實施過程來看，需要各方的配合。比如銀監會對農村信用社轉制為股份制、股份合作制，資本和資本充足率要求很高。然而，許多農村信用社過去背負著過多的農業政策，如果沒有外部支持，它們很難轉型。目前央行已表示，將利用專項再貸款或專項央行票據，幫助試點地區的農村信用社解決壹些歷史包袱。同時，地方財政也要盡快為另外50%的不良資產制定“埋單辦法”；再比如，農村信用社劃歸省級政府管理，沒有相關的金融配套措施，很難落實到位。比如，沒有農業保險和農村存款保險機制，壹旦發生大規模系統性風險，地方政府很難承擔救助責任。第二，即使計劃得以實施，仍有進壹步改善的空間，以達到最終的預期目標。
比如，方案側重於中央政府和省級政府的權責劃分，但問題的實質是如何讓改制後的農村信用社真正有動力按商業條件經營。因此，要盡量減少政府股權，積極引入多元化、負責任的股東，將農村信用社的基本決策權交還給所有者、董事會及其任命的管理層。再比如，如何保證股份合作銀行為了盈利，會以非農的方式運作資金？未來是否有必要進壹步降低管理層級，建立地級以上市管理的農業合作銀行，以更好地滿足基層農業的金融服務需求？
另外，目前我國還沒有針對農村金融機構的相關法律。取而代之的是中國人民銀行系統的壹些規定和各級信用社參照中國人民銀行擬定的範本制定的章程，但這些規定和章程的法律效力相對較低。按照法律經濟學的理論邏輯，法律在經濟運行中的基本功能是為市場交易提供強制性的行為準則，使參與交易的各經濟主體形成穩定的收益預期，從而降低交易成本，提高經濟效率。對於農村信用社來說，如果法律機制不健全，可能導致信用社內部、信用社交易規則、人民銀行和地方政府的交易規則不規範，阻礙經濟效率的提高。因此，有必要盡快出臺相關法律，對違規行為給予必要的處罰。