此文系作者和鮑榮華（中國國土資源經濟研究院）合作。原載《地理學與國土研究》2002年第18卷第1期
摘要 該文論述國土資源儲備對國家安全的重要保障作用。將國土資源儲備分為資源和產品兩個類型，並分析兩個儲備主體的側重點；闡明我國土地資源儲備、能源儲備、礦產資源儲備的現狀及問題；提出加強組織領導、開拓資源供應新渠道、增加戰略性產品儲備建議。
關鍵詞 國家安全；國土資源儲備
國土資源儲備是國家安全問題。國家安全是指國家不存在危險或不存在對國家的威脅。國家安全觀是壹種綜合安全觀，包括經濟安全、軍事安全、政治安全、文化安全和信息安全等。在全球經濟壹體化的大趨勢下，經濟和科技是國家安全最核心的內容；軍事安全是國家安全的基石；政治安全是國家安全的焦點；信息安全是國家安全的重心。國家經濟穩定與發展主要受到資源稟賦、經濟波動、戰爭等因素的制約和威脅，主要關註資源的有效供給，避免商品短缺和經濟危機，免受敵對國家的攻擊與封鎖等。本文從國土資源儲備的角度探討國土資源對國家安全的保證作用。
1 國土資源儲備的類型和執行主體
國土資源儲備的類型。自然資源是人類賴以生存的物質基礎。按照資源在自然界中賦存的狀況，通常將它劃分為土地資源、礦產資源、水資源、大氣資源、生物資源和海洋資源等。這裏，國土資源儲備所指的主要是不可再生的礦產資源、能源資源和可更新的土地資源以及相關產品的儲備。國土資源儲備的作用壹是可以保障供給，即保證壹段時間內的主要戰略資源的應急供應，使國民經濟各重要部門特別是國防能夠正常運作。二是穩定市場供應價格，維持社會穩定。2000年美國動用戰略石油儲備，盡管有拉選票之嫌，事實上對平抑壹路飆升的石油價格，保證廣大民眾的生活質量不受影響及社會穩定起到重要作用。儲備資源的威懾作用也是不容忽略的，在緊急情況下，國家能及時利用戰略儲備資源，減輕和限制供應危機的沖擊力，為解決危機和其他壹系列問題贏得所需的時間。
資源儲備對象分兩類，壹是可直接進入社會流通、生產領域的產品——礦產品、煤炭、石油、糧食儲備等；二是賦存位置、品位、開采條件等已探明的礦產資源、能源資源、土地資源儲備等。壹般來講，產品儲備主要由三部分構成，即政府的戰略儲備；生產企業的庫存儲備和銷售者、消費者擁有的庫存儲備。資源儲備可分為戰略性後備基地儲備；勘查基地儲備和探明資源地儲備。
產品儲備的主體無疑是政府和企業，靠行政和經濟手段解決將是有效的；由於資源屬於國家所有，各層次的資源儲備應主要是政府的職責，企業的作用不大。在產品儲備的費用問題上，日美兩國采取了不同的辦法。美國主要是通過政府購買；日本主要是采取政策支持私營公司儲備。日本采取的主要辦法有：①為私營公司購買儲備用產品提供低息貸款；②為儲備設施建設項目提供低息貸款；③給企業在生產和銷售上相當的自主權。
2 國土資源儲備現狀及問題
國外的國土資源儲備工作開展得較早，尤其在20世紀70年代的兩次石油危機之後，西方各石油消費大國紛紛開始建立自己的戰略石油儲備。到1992年3月底，經合組織（OECD）***有戰略石油儲備40640萬噸，可供消費93天；其中美國儲備20170萬噸，可消費94天；日本儲備8000萬噸，可消費111天；瑞典540萬噸，可消費107天；另外法國也擁有儲備4230萬噸，可消費116天。這壹龐大的石油儲備，大約相當於世界年石油消費總量的1/6，經合組織消費量的1/4或進口量的1/2[4]。不僅如此，部分經濟發達國家還儲存大量的後備開采基地。如美國從1912年到20年代中期就在國會通過立法，將國內4塊可能有豐富油氣儲藏和3塊有大量頁巖礦藏的廣大地區劃為“海軍用油保護區”，規定只許海軍在戰爭急需時經國會批準後開采。迄今這些地區的礦藏仍在美國國家嚴格控制之下。
我國的國土資源儲備，產品經過“備戰、備荒、為人民”的群眾性大規模儲備；資源儲備有過為摘“貧油帽子”，“防止帝國主義封鎖”而搞的石油大會戰、找鐵大會戰，也有為脫貧致富大礦小礦壹起上掠奪性開采礦產資源和過度放牧、過度墾荒的荒誕行徑。這些做法的原因之壹是對資源儲備的重要性認識不足。近年來，我國提高了對國土資源儲備的重要性認識，2000年底，國土資源部宣布，“中國力爭未來5年使礦產資源利用率提高五個百分點，礦產資源對外合作取得新進展，初步建立石油等戰略性礦產資源儲備和安全供應體系。”下面分析研究我國戰略性國土資源和產品的儲備情況以及其中存在的問題。
（1）土地資源儲備堪憂。我國目前人均耕地面積只有0.106公傾，是世界平均數的43%；而且質量不高，中低產田占耕地面積的79%，有水源保證和灌溉設施的只占40%，還有不少是大於25°的陡坡耕地，其土質很差[1]。根據土地利用現狀調查，我國未利用土地面積為25996萬公傾。未利用土地中，可利用土地（包括葦地、灘塗、荒草地、鹽堿地、沼澤地）7263萬公傾，難利用土地（冰川和永久積雪、沙地、裸巖、石礫地、田坎等）18733萬公傾。可利用後備土地數量很可觀，但是這些儲備的宜農荒地主要分布在西北和東北地區，開發利用的制約因素很多[1]。另外，根據近年來的資料統計測算，我國每年被毀損、占用的可利用土地消失量約150萬公頃。其中建設用地年均增加約20萬公頃；水土流失面積年均增加100萬公頃；荒漠化面積年均擴展24.6萬公頃；自然災害年均毀損耕地10萬公頃。根據國務院批準的《1997～2010年全國土地利用總體規劃綱要》，年均土地整理和未利用地開發增加耕地面積僅34萬公頃。年可利用土地的消失量和開發整理增加量相比，可耕地逐年減少的趨勢是不可逆轉的。到2010年實現全國耕地保有量不低於1.28億公頃是有難度的。
糧食儲備包括國家糧食儲備、生產糧食儲備和農民糧食儲備。聯合國糧農組織認為，世界糧食的安全儲備量至少應達到世界總消費量的17%～18%，其中：儲備庫存6%，周轉庫存11%～12%，並指出壹個國家的糧食儲備量應滿足3～4個月的口糧需求。按此測算，我國糧食安全儲備數量應為900億千克左右。考慮我國糧食生產狀況，糧食消費情況，糧食流通現狀和財政承受能力，糧食儲備數量控制在1200億千克左右比較合適[5]。
（2）能源儲備壓力大。總的來看，我國能源儲備存在結構上的不足，煤炭資源豐富，石油資源不足。難以滿足國民經濟迅速發展和能源消費結構調整的需要。煤炭資源十分豐富，探明保有儲量10000億噸以上，約占世界已探明儲量的1/6，可以滿足國家長期需要。但地區分布不均，已探明的資源量89%集中在北方；勘探程度不高，已探明儲量中還有45%以上儲量需要進壹步精查，方可建井開發。
石油天然氣資源儲量也比較豐富，據預測，我國石油地質資源量達1058億噸；天然氣遠景儲量在40萬億立方米以上。目前，已累計探明石油儲量190多億噸，天然氣1.7萬億立方米，剩余可采儲量分別為石油約23億噸，天然氣7億立方米[2]。我國尚未建立石油儲備體系，現有原油、成品油儲罐多屬生產和流通的配套設施，難以發揮儲備功能。2001年6月28日，國家經貿委宣布將分批建設國家石油儲備基地，到2005年使儲備能力達到800萬噸，2010年達到1500萬t。目前，石油和石化企業***有原油儲罐容量2107萬立方米，全部用於生產周轉，全系統的綜合儲備天數僅為21.6天，均為生產周轉性庫存，沒有戰略儲備庫存，對石油長輸管線輸送設計上只考慮2～5天的儲存量，對鐵路運輸只考慮15～25天的儲存量。
（3）礦產儲備喜憂參半。壹類是資源豐富，儲量大，其資源儲量和人均占有量居世界領先地位，具有明顯優勢和較大優勢，如鎢、錫、銻、鉬、汞、釩、鈦和稀土等金屬以及石墨、滑石、螢石、菱鎂礦、重晶石、大理石、花崗石和玻璃矽質原料等非金屬***20多種礦產。這壹類礦產不僅能自給，保證國民經濟需要，還可部分出口。但剩余可采儲量有限，多數保證程度低於10年。另壹類是有壹定的資源儲備，但不能完全滿足國民經濟發展需要，必須通過進口彌補。如國民生產中大宗使用的鐵、銅、鉛、鋅和磷、高嶺土等礦產；資源和產品均短缺的如鉻、鈷、鉑族金屬、金剛石、鉀鹽、優質高嶺土、天然堿、硼和高檔寶石等礦產[2]。
3 加強國土資源儲備的建議
（1）籌建國土資源儲備管理局。該機構屬於國土資源部管理的國家局，獨立運作，其職能主要是統壹管理、協調全國的資源儲備工作。該機構在國務院授權下，具體研究我國的資源儲備方針、政策，制定全國的資源儲備計劃；對全國的資源儲備工作進行宏觀調控和指導；根據有關部門提出的資源或產品儲備報告和建議等，確定各種資源的儲備規模和目標。
（2）開拓資源供應的戰略渠道。資源儲備事關國家安全大計，壹方面加大國土資源調查評價工作投入，立足國內增加可采儲量的儲備是必須的；稅收、貸款等政策上鼓勵企業“走出去”勘探國外優勢資源，參與開發國外資源，分享資源利益也是重要的戰略性舉措。如建立中俄天然氣管線，通過***同開采，向東亞及世界其他地區輸送俄羅斯的石油和天然氣，可使中俄獲得巨大的經濟利益，加強兩國的政治和經濟的聯系，從以道義上的和平***處發展為兩國以平等互利的利益分配、相互依存為基礎的“戰略利益夥伴關系”。更進壹步講，由於輸出管道連接了俄、中、韓、日，促成了東亞地區能源經濟壹體化，減少區域戰爭的危險。
（3）調整外匯儲備，增加戰略性產品儲備。我國為防止金融風險，建立了超過1400億美元的外匯儲備，對抵抗國際性的金融風波，穩定國內經濟起到中流砥柱的作用。壹旦發生國際性的爭端，有外匯不壹定能夠購得產品，滿足國內生產需要；即使其他因素引起的市場供應緊張，壹旦遇到價格波動，對我國大宗的進口產品將造成較大的損失。近幾年國際市場低油價時不能大量進口，而高油價又不得不大量進口就是壹個佐證。在我國目前國際貿易順差較大的情況下，用部分外匯作保證金，采取期貨交易的形式，在不需增加庫存的情況下即可得到價格相對穩定的產品供應；或者，直接用外匯購買成品或半成品在國內儲備是更加穩妥的措施。
參考文獻
[1]李元.國土資源與經濟布局[M].北京：地質出版社，1999.
[2]壽嘉華.國土資源與經濟社會可持續發展[M].北京：地質出版社，2001.
[3]文恬.中國在世界經濟危機中的選擇[J].戰略與管理，1999(1).
[4]馬宏，孫竹.對中國建立國家戰略石油儲備問題的政治思考[J].戰略與管理，1997(1).
[5]陳世敏.中國糧食安全問題研究.北京糧食網.