貸款用途違規問題是各商業銀行受到行政處罰最多的事由之壹。為加強貸款用途管理，近年來監管部門出臺了不少措施強化監管，但貸款用途違規問題壹直沒有得到有效根治。本文分析了滋生貸款用途違規問題的主要原因，在總結長期以來貸款用途管理經驗教訓的基礎上，提出了具體對策建議。
2021年初，人民銀行、銀保監會和住建部聯合印發《關於防止經營用途貸款違規流入房地產領域的通知》，指出壹些企業和個人違規將經營用途貸款投向房地產領域問題突出，影響房地產調控政策效果；為防止經營用途貸款違規流入房地產領域，監管部門對銀行提出了更加嚴格的監管措施。
經營用途貸款違規流入房地產市場其實也不是新鮮事，只不過在房地產信貸不斷收緊、小微企業信慶雀貸更加寬松優惠的政策背景下，經營用途貸款成了套取炒房資金的壹條“捷徑”，對宏觀經濟的危害則更加突出。根據近年來監管部門公開的
行政處罰信息，貸款用途違規問題是各商業銀行受到行政處罰最多的事由之壹。為加強貸款用途管理，不僅有相關法規保障，人民銀行、銀保監會還出臺了不少監管措施並強化了監管檢查、問責處罰；但貸款用途違規問題離全面管住的目搜顫標差距還很大，影響了 社會 經濟的高質量發展。
貸款用途違規問題概述
貸款用途違規問題的“變”與“不變”。?改革開放後，我國實行 社會 主義市場經濟制度，壹方面宏觀調控需要對貸款用途進行管理，另壹方面市場經濟環境下存在貸款用途違規的套利空間，導致貸款用途違規問題層出不窮、屢禁不止。
20世紀末以前，個體私營經濟在逐步發展壯大，經濟金融政策由嚴轉松，市場經濟活動不斷豐富活躍，貸款用途違規問題開始在壹些領域萌發。農戶貸款方面，壹是存在農業貸款實際用於非農業項目的問題，由於當時農業占有較重要的地位，國家對農業貸款有傾斜政策，出現農貸“農轉非”；二是扶貧貼息貸款被擠占挪用也是重要領域。企業貸款方面，存在企業流動資金貸款被挪用問題，同時糧食收購企業存在糧食收購貸款被擠占挪用的問題。
21世紀初以來，隨著股市的快速發展，信貸資金違規流入股市的問題爆發，以1997年人民銀行印發《關於禁止銀行資金違規流入股票市場的通知》為標誌，壹方面代表監管部門加強了銀行資金的監管，另壹方面也反映信貸資金違規流入股市問題已比較嚴重，防止信貸資金違規流入股市成了此後貸款用途管理的重要內容，其嚴重程度壹般跟隨股市的浪潮起伏。幾年後，信貸資金違規進入房地產領域的問題出現，早在2003年人民銀行就印發了《關於進壹步加強房地產信貸業務管理的通知》，以防控信貸世差敗資金違規流入房地產市場；其後監管部門還出臺了不少管控措施，但信貸資金違規流入房地產市場問題這壹頑癥久治不愈，其嚴重程度也要遠超信貸資金違規流入股市。與股市和房市的信貸資金違規流入問題相反，小微企業則存在信貸資金違規流出的問題。
可以看出，貸款用途違規問題的類型和存在領域在動態演變，但本質上都是違規套利、違規逐利，而且只要存在這方面的誘因，此問題在今後很長壹段時期都將存在。
貸款用途管理的主要法規依據。?貸款用途管理的基本法律遵循為《商業銀行法》（1995年5月通過，後分別於2003年、2015年修訂，2020年再次啟動修改工作），具體法規包括中國人民銀行1996年發布的《貸款通則》及原中國銀監會2010年發布的“三個辦法壹個指引”。“三個辦法壹個指引”對貸款用途管理的制度設計基本相同，文中以較具代表性的《流動資金貸款管理暫行辦法》為例說明。公眾對《貸款通則》可能會有些陌生，這個20多年未曾修改過的規定雖然有點“老”，但仍具法定效力，是監管部門對銀行貸款用途問題引用較多的違規處理依據。貸款用途管理的主要法規內容包括：
借款人方面。《商業銀行法》未對借款人的貸款用途責任要求做出規定。《貸款通則》有較具體的規定：借款人應當按借款合同約定用途使用貸款；借款人使用貸款不得用於以下用途：生產、經營或投資國家明令禁止的產品或項目；違反國家有關規定從事股本權益性投資，違反國家規定以貸款作為註冊資本金、註冊驗資或增資擴股；違反國家有關規定從事股票、期貨、金融衍生產品投資；財政預算性收支；國家明確規定的其他禁止用途。《流動資金貸款管理暫行辦法》也有規定但較為簡單：流動資金貸款申請借款用途明確、合法。
銀行方面。《商業銀行法》規定：商業銀行貸款應當對借款人的借款用途進行嚴格審查；合同應當約定借款用途。《貸款通則》與《商業銀行法》的規定大體相同。《流動資金貸款管理暫行辦法》規定：貸款人應與借款人約定明確、合法的貸款用途；流動資金貸款不得挪用，貸款人應按照合同約定檢查、監督流動資金貸款的使用情況；貸款人的盡職調查內容應包括貸款具體用途及與貸款用途相關的交易對手資金占用等情況；貸款人應在借款合同中與借款人明確約定流動資金貸款的用途、支付方式等條款；貸款人在發放貸款前應確認借款人滿足合同約定的提款條件，並按照合同約定通過貸款人受托支付或借款人自主支付的方式對貸款資金的支付進行管理與控制，監督貸款資金按約定用途使用等。概括來講，銀行要對所發放的貸款用途承擔調查、審查、約定、管理、監控等責任。
《貸款通則》中對貸款用途的責任要求偏重於借款人，但所規定的罰則懲戒力度較弱；“三個辦法壹個指引”則將貸款用途的責任要求基本落在了銀行，且規定了較為嚴格、具體的行政處罰措施。
貸款用途違規問題的主要表現。?根據2020年監管部門官網公開的行政處罰信息，涉及違反《貸款通則》或“三個辦法壹個指引”的貸款用途違規問題，主要表現有：
個人貸款。發放個人貸款用途不符合法律法規規定和國家有關政策；個人貸款資金違規流入房地產領域、違規流入股市；個人貸款用途管控不到位導致貸款資金被挪用；個人貸款資金被挪用；個人經營性貸款資金、個人消費貸款資金被挪用於購房。
流動資金貸款。流動資金貸款被挪用，又可分為挪用於房地產企業、房地產領域、股權投資、固定資產投資；違規向固定資產項目發放流動資金貸款；流動資金貸款未按約定用途使用；流動資金貸款用於不當用途；向房地產開發企業發放流動資金貸款；流動資金貸款用於股權投資、用於固定資產項目；違規發放流動資金貸款用於股權投資、用於固定資產投資、用於固定資產項目建設。
固定資產貸款。發放固定資產貸款用於地方基礎設施建設；發放固定資產貸款用於土地征收；利用固定資產貸款科目發放房地產開發貸款。
貸款用途違規問題的主要危害
弱化宏觀政策效果。?近些年比較典型的兩大宏觀經濟治理難點：房地產市場調控和小微企業融資。國家對房地產市場調控的壹個重要方面就是貨幣信貸政策，通過調控進入房地產市場的信貸資金規模、利率水平，以影響供需和房價；然而，由於信貸資金違規流入房市的“閘門”始終難關緊，導致壹些城市出臺的信貸調控政策收效甚微。小微企業融資問題很奇特，從宏觀經濟數據來看，銀行投向小微企業的貸款多數年份都保持較高增速、遠高於貸款平均增幅和國內生產總值（GDP）增幅，但微觀層面，仍有不少的小微企業反映“融資難”；這其中就有貸款用途違規問題在“作怪”，部分小微企業獲得了信貸支持，轉而投向了房地產市場、股市等其他國家限制進入的領域，擠占了信貸資源，自然影響到壹些條件相對較差的小微企業獲得信貸支持。
幹擾 社會 經濟秩序。?壹種是直接的幹擾，有的公職人員將獲得的消費貸款，用於投資經營或高利轉貸，既違反了貸款規定，也違反了《公務員法》的相關規定；有的企業或個人，濫用國家的政策扶持，將以優惠條件獲得的政策性貸款，不是用在政策規定的生產經營性用途上，而是用於其他政策規定不允許的用途，也有的借款人將政府擔保基金擔保的小微企業貸款用於房地產開發，而壹些真正需要的扶持對象卻可能無法獲得。另壹種是間接的幹擾，由於貸款用途違規問題層出不窮，反過來也幹擾了銀行貸款業務的正常開展。為了管控貸款用途違規，監管部門對銀行在貸款用途管理上的要求越來越嚴，相應地銀行對借款人在貸款用途方面的要求也越來越嚴，整體上降低了銀行貸款業務辦理的效率，也增加了銀行和客戶的辦貸成本，甚至完全可能導致壹些真正需要貸款的企業或個人無法獲取貸款。
加劇銀行經營風險。?壹是信用風險。極少數借款人將貸款資金違規用於賭博、高息轉貸等非法領域，其高風險自不用說；還有部分借款人將貸款資金用於國家禁止貸款資金進入的證券、期貨等領域，也很容易導致借款人的投資風險轉化為銀行的信用風險；也有不少的借款人將貸款用於國家限制信貸資金進入的領域，如房地產市場、“兩高壹剩”行業等，壹旦形成泡沫或被政策調控，都很可能形成銀行的信用風險。二是合規風險。當前銀行由於貸款用途違規受到監管處罰可以說有壹定的普遍性，大部分機構接受監管檢查後，都可能存在或多或少的貸款用途違規問題，給銀行帶來較大的合規風險；這當然有銀行自身的原因，但也有自身無法解決的借款人問題。
滋生貸款用途違規問題的主要原因
用途合規意識缺乏。?多數銀行在“強監管”下，貸款用途管理都有很大加強，不過，或為追求經營業績，或為降低經營成本，放松貸款用途把關的問題還是有壹定的普遍性。相比較銀行，借款人的貸款用途合規意識就更加淡薄，有調查顯示多數消費貸款借款人不會嚴格按貸款合同規定使用資金；相當部分借款人對按約定用途使用貸款沒有太多認識，認為“款貸出來了，想怎麽用就怎麽用”的借款人不在少數，這也與銀行的態度有壹定關系，信貸人員壹般對借款人只會強調按期還款。
法律責任不均衡。?目前貸款用途違規的法律責任主要落在了銀行，監管部門出臺的相關政策措施基本上都是針對銀行；事實上有相當部分的貸款用途違規問題責任並不在銀行身上。部分貸款即使借款人提供了合同、發票等資料來證明貸款的用途，落實了受托支付，但借款人仍可通過偽造資料或與第三方機構合作等方式來規避。監管部門基本上不會對借款人追責，借款人所要承擔的貸款用途違規的法律責任很輕，主要為借款合同約定的民事責任。
管控手段有短板。?從銀行層面來說，貸款資金壹旦流出本行系統、被跨行轉賬或取現，就很難再監控資金真實去向。從監管層面來說，仍依賴人工查詢、分析、判斷信貸資金走向，與當前的 科技 發展水平不相適應，既影響了監管的效率，也影響到監管的時效性。監管部門與銀行之間的協作也不夠，監管部門更多是通過檢查和處罰等手段去推動貸款用途管理的合規性，很少為銀行提供相應的技術支持和管理服務。
治理貸款用途違規問題的對策建議
貸款用途違規問題這壹頑癥，之所以久治不愈，在於沒有綜合治理，多為局部的“手術式治療”、階段性的“運動式治理”。為從根本上全面治理貸款用途違規問題，在總結長期以來貸款用途管理經驗教訓的基礎上，按照新發展理念，提出如下對策建議：
重視貸款用途合規的宣傳教育。?要將貸款用途合規作為弘揚誠信文化、建設誠信 社會 的壹項內容來廣泛宣傳教育，讓廣大借款人認識到守信不只是按期還款，還包括按約定用途使用貸款。從危害程度來說，貸款用途違規的危害或許還要超出逾期還款。對於銀行從業人員，同樣要加強貸款用途合規的宣傳教育，讓管理人員和業務人員都認識到貸款用途合規對防控金融風險、維護 社會 經濟秩序、提升宏觀經濟治理質效的重要意義，認識到貸款用途違規應負的法律責任，不斷強化貸款用途合規的認識，切實糾正為業績放松貸款用途合規的錯誤傾向。
完善貸款用途違規的責任追究。?對銀行的責任追究已較為完善、嚴格，重點是要強化對借款人違法違規行為的責任追究，完善對借款人用途違規的懲戒措施，使借、貸雙方都能更加重視貸款用途合規。對借款人的責任追究，除了由銀行追究借款人貸款用途違規的民事責任外，還應視違規性質、危害程度，由相關部門對借款人實施以下責任追究：征信管理部門將借款人貸款用途違規信息納入征信管理；監管部門對較嚴重的貸款用途違規行為應負責任的借款人給予行政處罰，具體處罰措施可包括罰款、罰沒違法所得、取消在各銀行的借款準入資格等，以對借款人形成強有力的約束。
創新貸款用途管理的 科技 手段。?為加強貸款用途的管理，實現貸款資金交易的監測，可由銀行監管部門牽頭建立“銀行信貸資金交易監測系統”（或在現有的監管系統中實現此功能），對信貸資金在各銀行間的交易流轉進行監測分析，讓信貸資金的真實用途更加透明。壹旦有這樣壹個監測系統，對銀行、借款人來說都將形成強大的約束，既有效解決了銀行貸後管理中的手段短板，也能大幅提升銀行監管部門對銀行貸款用途監管的質效，還能為宏觀經濟管理部門提供更加精準的信貸投放數據。
推進貸款用途管理的法制建設。?貸款用途管理的法律根源在《商業銀行法》，有必要在目前已啟動的《商業銀行法》修訂程序中加以解決，對貸款用途管理的借款人責任做出適當的規定。從前期官方公布的《商業銀行法》（修改建議稿）來看，只是進壹步強化了銀行貸款用途管理的責任要求，對借款人的責任要求並未觸及。有鑒於貸款用途管理的重要性，有關部門也可考慮制定專門的貸款用途管理規定，在明確銀行、借款人的責任及相應罰則的同時，也明確監管部門的職權與責任，形成貸款用途管理的完備法規體系。