土地制度改革是農村改革的核心。作為激活農村土地這壹重要發展要素的基礎性工作，近年來，土地確權被賦予了最大的關註和期待，甚至被稱為“第二次土改”。十七屆三中全會以來，2009年以來的6個中央壹號文件對加快農村土地確權登記頒證工作做出了部署，提出了明確要求。2010壹號文件提出“力爭用三年時間將農村集體土地所有證確權到每壹個有所有權的農民集體經濟組織”，2013中央壹號文件提出“用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證”，2014壹號文件強調“狠抓農村土地承包經營權確權登記頒證”。土地確權從解決承包經營權屬混亂入手，查清事實真相，明晰權屬，建冊發證，穩定農民與土地的長期承包經營關系，扭轉原來農村土地產權不清、農民利益得不到保障、權益失衡的現象，進壹步激發農民保護耕地、節約集約用地的積極性， 推動實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，進壹步提高土地管理和利用水平，為建立城鄉統壹的土地市場奠定基礎。 土地確權的價值毋庸置疑，但關鍵是土地確權改革能否明晰農村土地所有權，為促進未來農業發展、農村繁榮、城鄉發展壹體化提供充足動力。
第壹，土地所有權能否完全落實？
我們必須清醒地認識到，現在的土地確權，既不是土地權屬的變更，也不是合同關系的重新調整，只是對現有合同關系的穩定。2009年中央壹號文件明確提出“嚴禁借機調整土地承包關系，堅決禁止和糾正非法收回農民承包地的行為”。
這壹要求已在後續政策中得到落實。可見，確權是對承包關系中現有土地的“撥亂反正”，也是對集體土地所有權和農民土地承包經營權的厘清。這裏有三個矛盾:
首先是確認的主題。確權就是明晰產權，產權是市場制度的基礎。土地確權主要有三個內容。壹是所有權的確定，即集體經濟組織，主要由行政村、自然村、生產隊集體土地和國有土地的產權明晰，以及集體土地在相關集體經濟組織之間的邊界確定；第二，農民與集體土地承包關系的界定；某種程度上也包含了第三個內容，即農民對集體土地承包權的重申。按照市場理論，政府和集體經濟組織，甚至農民個人，都是平等的主體，只是權威和強制的主體。如果說在界定集體土地的權屬界限和農民承包權、承包關系上，我們可以充當公正的第三方或者沒有直接利益關系的權威調解人，那麽縣級政府就是縣級國有土地的實際所有者，是利益相關者，至少在理論上有可能或者有利可圖的嫌疑。
二是確權的期限。土地承包確權後的期限由“長期”改為“長期”，但長期比長期長多少？過去“承包關系長期不變”至少可以理解為比土地承包法規定的“三十年”長，長期就是比長期長十年、二十年，甚至五十年、壹百年。很少有人能說清楚。這類似於借款合同中沒有還款期限。貸款中出現此類事件，貸款人可以隨時要求借款人履行還款義務。當然，在現有的政策框架下，集體中止與農民的合同幾乎是不可能的。但是給農民的信心還是不確定的，因為“長期”的具體期限取決於決策者的理解，作為承包方的集體和農民根本沒有決策權。期限的模糊必然影響農民的投資信心和承包權財產屬性的實現。
三是確權的實質沒有確認的問題。確權中最基礎也是最困難的是承包權的確認，實際上是土地承包關系的確認而不是承包權的確認。目前明確土地承包權有兩種形式，即“確權”和“確權”，這似乎很好地解決了當前承包中存在的問題。但在第二輪土地承包前期，因為稅費較重，出現了農民放棄承包權而不承包土地的現象，這種現象在欠發達地區更為突出。在壹些村莊，沒有承包土地的人口甚至接近或超過壹半。當時因為客觀原因放棄承包權，並不代表他們不享有承包權，而且按照當時的法律政策，承包期是30年。即使他們不能在30年內享有承包權，他們也應該在30年後享有承包權。但確權顯然會固化這種現象，當初不承包的人可能長期享受不到土地承包權。而且第二輪承包後，村裏、隊裏的人口發生了相當大的變化，比如出生死亡、遷入遷出、新增人口的土地承包權能否實現、退休人口的土地承包權是否要收回等。顯然，基於第二輪土地承包很難解決問題，甚至從上世紀80年代的聯產承包開始，在荒山荒坡承包權方面，基本都是有償承包。當時只有壹些有遠見有資金的農民參與承包，承包面積還是比較大的，幾十畝到幾百畝不等，短的15年或者30年，長的50年或者70年。確權後，村民享有的土地承包權大小差別很大。
第二，土地所有權能解決什麽問題？
第二輪土地承包至今已近二十年，承包經營權仍未明確到戶，證書也未完全發放。這是確權工作啟動的動力。《民法》、《物權法》、《土地法》都規定了農民宅基地和不動產的權利，現在確權是壹種重復操作。由於各地情況不同，確認難度千差萬別。對於第二輪土地承包沒有遺留問題的地區，可能只是重新丈量發證，而對於遺留問題多、新問題多的地區，很難通過確權來梳理土地承包關系，或者在現有的法律政策框架下根本無法解決，比如沒有承包土地的農戶主張承包權，比如壹戶多房、父子壹房的問題。某種程度上，確權並沒有讓復雜的問題變得簡單，而是讓原本看似簡單的事情真正暴露了其復雜性。按照南方某縣的實際經營成本，每畝確權支出在40元左右。以全國18畝耕地和5萬平方公裏農村建設用地為基數，整體成本相當巨大，人工成本也相當驚人。在所有權確認目前已經完成或正在進行的地區，人員短缺是相當普遍的。這還不包括農民參與的成本。據最保守的估計，目前有3億多農民在外地打工。如果確定要發證，就要停下手頭的工作，回老家參加測量。相信整體支出不會少。與投資相比，權利的實現更為復雜。
在土地所有制方面，人民公社時期是“三級所有制，以隊為主”，農村生產資料分別歸人民公社、生產大隊和生產隊所有。聯產承包責任制後，人民公社被鄉鎮取代，生產隊消失，生產大隊被行政村委會取代。雖然職能不同，但村委會是最有資格代表農民行使集體土地所有權的。但這裏明顯存在“所有權缺失”的問題，即村委會在行使集體所有權時不能真正代表村民的意願。在土地承包、流轉和征收中，經常發生少數人剝奪多數人權利的問題，甚至引發了類似廣東烏坎的群體性事件。隨著新型城鎮化的推進，大量農民向城鎮外遷是必然趨勢，壹些村莊的消失也將是必然現象。未來，行政村將面臨新壹輪的合並。除了原行政村委會決策不能代表村民意願的“所有權主體缺失”問題，還會有更多的問題是行政村合並取消後，土地集體所有權主體消失。
在土地流轉租賃權中，土地承包權的財產屬性已經得到體現。土地承包經營權的流轉和租賃最遲在第二輪土地承包後自發出現，在十七屆三中全會後形成相對集中的高潮。轉讓和租賃都要有租金。租金是土地經營權的價格。有的按年計算，有的按包計算，壹年幾十到幾百元到幾千元不等。確權使土地承包關系更加清晰，明顯促進了適度規模流轉，規範了租賃合同，但說能有效增加農民財產性收入就有點誇張了。租賃轉讓可以在原合同關系下實現，只有確權才能轉讓，價格顯然不會因為確權而提高。如果農民的收入能增加，可能來自於確權後增加的土地面積。根據壹些地區的經驗，確權後耕地面積平均增加了20%左右，這是因為第二輪承包時的低質量轉換，承包後的土地復墾和田間耕作。
與城市居民相比，從事種養的農民幾乎都是經營者，他們更需要資金支持。但由於農民個人財產較少，獲得貸款的難度較大，戶均金額較小。根據西南財經大學中國家庭金融研究中心(CHFS)和中國農業銀行戰略規劃部的研究。
《中國農村金融發展報告2014》顯示，農戶民間貸款占比43.8%，遠高於全國34.7%的平均水平，但農戶正規貸款占比14.1%，低於全國15.1%的平均水平。報告還顯示，9.6%的鄉村債務屬於風險債務，高於全國6.5%的風險負債率。確權後，承包土地和農民宅基地財產抵押貸款更加方便。但是，實現擔保抵押的障礙不是農民土地承包權的明晰，而是土地產出的價值。土地承包權的明晰，看似為農民貸款提供了抵押物，但貸款總額不能高於抵押物總價值，這是壹個大家都懂的道理。最近在筆者所在的鄰縣試點承包權抵押貸款，以五年的經營權為擔保，每畝可以貸款1.500元，基本上是耕地五年的租金總收入。銀行在接受房貸時要考慮回收風險，必須嚴格控制貸款額度。因此，承包權的擔保和抵押可以在壹定程度上滿足農戶的資金需求，但要完全實現還需要解決許多問題。
第三，確權後如何實現土地管理和權利享有。
土地權利能否享有，取決於權利的明晰，但更重要的是權利的保障。土地確權後，農民將擁有三權三證，即農民承包土地的承包經營權、農民宅基地使用權、宅基地上自建房的產權，以及農民承包土地的經營權、農民宅基地使用權和自建房的產權證。這三權三證是受法律保護的。但是從城市和以往的經驗來看，這種保護並不是很靠譜。壹般城鎮居民沒有經營性用地。就房本證和房產證而言，近年來強制拆遷現象頻頻出現，引發了群體性事件和惡性事件。很明顯，政府官員對居民的這兩項權利和證件置之不理，法律顯然沒有保護到位。土地承包權顯然比宅基地使用權和房屋產權更復雜、更難保護。
首先是土地所有權的實現。集體土地所有權，不僅存在主體缺失的困境，還存在主體消失的問題，還存在難以實現的問題。當然，在土地所有權方面，所有人，無論是集體還是個人，無論是中國人還是外國人，都有有限的所有權。所有人永遠不能把自己的土地賣給其他國家，但他們有壹定限度的處置權。確權後，承包權進壹步加強，承包地和宅基地幾乎成了農民自己的私有財產。土地所有者的集體權利如何體現？土地，包括宅基地，承包人和使用者都有租賃和流轉的收益，甚至未來都有上市交易的可能。而作為各方的集體，在這個過程中既不能參與管理，也不能從中獲得利益，甚至缺乏話語權。即使延長合同期，也是政策給的。這是政府幹預市場的另壹種形式嗎？從長遠來看，忽視土地承包權，損害農民利益肯定是不對的，但忽視集體所有權，拉大集體成員之間的利益差距肯定是不行的。
二是土地利用規劃有待完善。有些專家把農地問題歸結為城鄉二元體制，其實他們沒有看到問題的本質。雖然城鄉二元壁壘是制約中國改革發展的重要問題。但並沒有看到規劃用途和控制高於所有權，土地開發利用在任何國家都是嚴格控制的，都要受到規劃和法律的控制。目前我國土地利用存在雙重浪費，有5億畝農村宅基地。農民工在老家宅基地上蓋新房，卻不住在那裏，這是驚人的浪費量。另壹方面，土地城市化的速度總是快於人口城市化的速度。據國土資源部副部長胡存智介紹，2012年3月，從1990到2000年，土地城鎮化速度是人口城鎮化速度的1.71倍；從2000年到2010年，土地城鎮化率是人口城鎮化率的1.85倍。目前我國土地規劃權在政府，用地審批權也在政府。各個層面自己制定計劃，自己判斷。計劃的執行缺乏監督和強制，往往是領導拍板更改，為隨意更改計劃創造了條件。規劃體系也不完整，基本上是有總則，沒有細則。確權只是增加了農民與政府和市場的議價能力，並不能從根本上杜絕征地亂象。我國的土地規劃應該上升為法律，或者由人大制定，明確規劃的法律本質，真正實現規劃就是法律，減少土地的濫用和任意征用。
三是加強土地用途管制的監督監測。確權賦予了農民更大的自主權和財產權益，為土地流轉提供了良好的條件，將有效釋放農村改革紅利，促進農業發展、農村繁榮、農民富裕。但可能伴隨著更多囤積土地、改變用途等不正常現象，更多類似小產權房的管理問題出現。要從源頭上收緊紅線，加強使用管控。目前技術手段已經能夠做到及時監測，需要加強監管執法，發現問題及時糾正，讓土地利用真正進入理性軌道。
確權是土地制度改革的前奏，不可能解決所有涉及土地的問題。但是，作為壹項基礎性、先導性的工程，我們必須緊跟配套措施，有序啟動各項改革。否則，僅僅確權不僅達不到預期效果，還可能使農村改革的形勢更加復雜和困難。