這給人壹種中國國庫制度改革即將完成的印象。
但事實真的是這樣嗎？2065438+2002年7月6日至8月5日，我國預算法修正案草案通過網絡征集意見，最終收到310000多條反饋意見，創下了NPC立法網上征求意見的紀錄。由此可以看出公眾對預算法修正案草案的質疑。其中，最受關註的是刪除“中央國庫業務由中國人民銀行管理，地方國庫業務按照國務院有關規定辦理”。
目前，我國國庫在修正案中由“央行經理國庫”改為“央行代理國庫”。壹字之差，既是財政部和央行的部門之爭，也反映了我國國民政府的重大和基本制度安排。
低效的國庫現金管理
目前，中國的國庫現金居世界第壹。根據各國央行公布的最新資產負債表數據，截至6月底，中國的國庫現金達到2.8萬億元，2012，而按照目前的匯率，美國的國庫現金只有8136億元，日本的107157億元，印度的157億元，德國的。金融危機前，美國財政部的現金通常在50億至70億美元之間。
國庫現金運行的高水平不僅反映了我國應對流動性危機的能力，也反映了2000年國庫單壹賬戶制度改革引發的財政現金從預算單位向國庫集中的積極效應。但同時也應該看到，國庫巨額現金收益的背後，是其每年1000多億元的虧損。
壹方面，盡管國庫現金高企，但中央政府繼續發行國債，2011年末國債余額為720445438+0億元；另壹方面，中國人民銀行只向國庫現金支付活期存款利息。去年6月至今年5月，活期利率為0.5%，而6月僅為0.4%。
為什麽國庫現金管理效率這麽低？核心問題應該歸咎於預算法。
修改前的預算法規定，中央國庫業務由中國人民銀行管理，地方國庫業務按照國務院有關規定辦理。人民銀行設立了人民銀行對國庫現金的管理權，人民銀行實行垂直管理，地方國庫基本沿用中央國庫的做法。
在這種體制下，財政部門僅靠對國庫進行現代化的現金管理，很難在安全的前提下尋求國庫現金收入的最大化。同時，人民銀行希望通過國庫現金管理收回外匯，不主張深化國庫現金管理。財政部門和人民銀行面臨爭奪國庫現金管理權的問題。如果不修改預算法，顯然難以從根本上解決巨額國庫現金的管理效率問題。
中央銀行與財政部的權力與利益之爭
壹項修正案反映了財政部管理背後央行和財政部之間的利益鬥爭。
2001年3月，財政部、央行總行聯合頒布實施《財政國庫管理制度改革試點方案》，拉開了我國國庫制度改革的序幕。這份鮮受學界關註的綱領性文件，提出引入“國庫單壹賬戶、集中收付”的目標模式，徹底取代計劃經濟時代采用的蘇聯式國庫制度模式。
采用新的國庫體系模式後，這些高度分散的自由裁量權的兩個核心組成部分——現金和銀行賬戶管理——主要集中在財政部門，但相關職責由財政國庫和央行國庫共同承擔。這種情況壹直延續至今。
但國庫現金管理的難題凸顯了預算法改革的必要性，於是有了預算法修正案草案。從預算法修正案草案來看，使財政專戶合法化，迎合了財政部門的利益。財政部門可以以專戶的名義將國庫現金轉入專戶管理，實現收入。同時，保留國庫的做法也說明中國人民銀行仍有直接的國庫相關管理業務，否則中國人民銀行國庫局將被載入史冊。可見，預算法修正案草案是人民銀行和財政部門妥協的結果。
但是這種方法能有效解決國庫現金管理的問題嗎？哪些資金應該進入特別賬戶？哪些資金應該進入金庫？搞專戶就是把金庫清空，否則專戶就成了擺設，財政部門和人民銀行的矛盾也沒有得到根本解決。
同時，財政專戶分屬不同的財政業務部門，未來財政業務部門內部可能存在資金管理權的糾紛，可能滋生非正式的管理方式。我國歷史上壹直存在巨大的財政周轉金風險問題，這與國庫單壹賬戶制度的目標背道而馳。
更重要的是，未來誰來管理稅控收款機的日常運行？目前財政部由壹個司局級部門承擔，可能有些力不從心。目前國庫現金2.8萬億，相當於兩個中投公司，而中投是正部級單位，問題不言而喻。
政府官員日益腐敗。
雖然預算法案是財政部和央行妥協的結果，但面對修正案中“財政專戶”的合法化，以及“行政法規”中“國庫資金的支配權屬於財政部門”和“按照財政部門的規定處置公款”的規定，為濫用財政專戶處置公款預設了極低的準入門檻。
預算法修改前，為部門(包括商業銀行)利益的各種財政專戶日益泛濫，導致政府現金余額高度分散。近年來，濫用這壹巨大的制度漏洞謀取私利的案例層出不窮。比如江蘇省財政廳副廳長張美芳2010受賄近億元。其實這種現象並不局限於江蘇，全國各地都或多或少存在，很多分管財政局預算的領導都成了階下囚。
由於金融專用賬戶數額巨大，成為商業銀行爭奪的對象。這種無人監管的財務賬戶體系，在很多地方成了財務部門或部門領導輸送利益的小金庫。
新的預算法修正案不僅沒有遏制這種情況，反而將“財政專戶”合法化。現在國庫又回到了分散現金平衡的“改革前狀態”；不同的是，“賬戶所有人”變了:改革前，大量預算單位在商業銀行開立賬戶處置和存放公款，現在變成了財務部門。
預算法修改的最終結果會是什麽？很簡單:國庫制度改革全面倒退。
過去央行主管國庫時，據央行不完全統計，2006年至2010年，各級國庫共堵截非法業務114萬筆，涉及金額441億元。如果預算法案通過，財政部和各級財政部門很可能毫無顧忌地通過利益招標將巨額財政存款存放在商業銀行。這不僅使納稅人的錢的存放和使用難以監管，審計難、制衡難，為各級政府和財政部門的官員腐敗尋租預留了巨大的空間，還會促使各級財政部門用納稅人的錢賺錢，賺取商業銀行的“高息”，甚至獲得“回扣”，從而產生巨大的部門利益。
更重要的是，把國庫的錢放在商業銀行，會改變廣義的貨幣定義，打亂政府財政政策和貨幣政策的目標和協調機制，進而給宏觀經濟運行帶來壹系列不可估量的影響。
這樣，制約和監督以前無法遏制的政府官員的腐敗和尋租問題將更加困難，壹個管理納稅人“錢袋子”的“會計職能”和“出納職能”以及壹個不受任何監督和實質性限制的收稅和花錢的“超級財政部門”將會誕生。
更大的麻煩是，沒有人知道有多少財政專戶，開在哪些商業銀行，這些賬戶的資金流向和余額如何，這些賬戶帶來的利益如何分配。《預算法》二審稿沒有要求向人大和政府報告國庫賬戶的資金流向和余額，這是不可理解的。
現在是誰的國庫？央行？財政部的？還是官員的？
張鳳傑據FT中文網、財新編譯。