“軟貸款是在金融體制改革和投融資體制改革的大背景下出臺的，在當時的歷史條件下具有非常積極的意義。”監管部門有關人士告訴記者，根據1993年黨的十四屆三中全會精神，國務院制定了政策性金融與商業性金融分離，把四大國有專業銀行辦成真正的商業銀行等壹系列重大措施。為了更有效地集中資金保證國家重點建設，緩解經濟發展的“瓶頸”制約，增強國家對固定資產投資的宏觀調控能力，深化投融資體制改革，國務院決定組建國家開發銀行。國開行的資金主要來源是向金融機構發行金融債券、在國外發行債券；資金主要投向是國家批準立項的基礎設施、基礎產業和支柱產業大中型基本建設、技術改造等政策性項目及其配置工程（簡稱“兩基壹支”）。於是，體現政策性意圖的軟貸款業務隨著國開行的成立而正式推出，與硬貸款壹起為“兩基壹支”項目提供資金。由於軟貸款的優勢，地方政府更願意拿到軟貸款，壹般融資的優先順序是先軟貸款，其次是硬貸款，最後再申請商業銀行的貸款。
由於地方政府需求強勁，很多地方政府都成立了由地方主要領導掛帥的爭取軟貸款的工作小組，專門下發文件對接國開行的軟貸款。軟貸款壹度占國開行表內貸款余額相當高的比例，在有關部門的建議下，國開行定下將軟貸款占比控制在20%以下的目標，截至2007年底，國開行軟貸款余額占該行同期貸款總額22720億元的15%左右。