政府購買服務與PPP的邊界，實際上在於是否可以參與建設有形的公***設施。從政府采購法角度看，政府采購的對象明確分為貨物、工程和服務三類，其中對“服務”的定義是“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，政府購買服務是不包含工程的。然而，這個概念在之後的單項文件中逐漸被突破了。比如在棚戶區改造、海綿城市建設以及土地儲備拆遷安置補償等文件中，都允許政府購買服務的存在。這之後，政府購買服務的概念就被地方政府大量使用。此外，相比PPP，政府購買服務，既實現了基礎設施項目的融資目的，又規避了PPP項目復雜繁瑣的操作和審批流程，還不受壹般公***預算支出10%的限制，甚至不作為政府債務納入地方債務限額管理。87號文明確了政府購買服務與PPP的邊界，嚴禁各地將建設工程作為政府購買服務項目。不過，仍然為棚改、異地扶貧搬遷、征地拆遷等政策性較強的領域留下了窗口。購買服務的主管部門是財政部綜合司，而這次的87號文是預算司提出來的，預算司主要是從化解債務的角度出發，擔心地方做了很多異化的政府購買服務，或者政府購買服務進入工程領域。