壹、我國農村金融體系的現狀以及存在的問題
（壹）我國農村金融體系的現狀
經過二十多年的改革和發展，我國已初步形成了以農村信用社為主體、農業銀行、農業發展銀行參與提供信貸，中國人民保險公司和中華聯合財產保險公司兩家保險公司參與提供農業保險服務的農村金融體系，在支持農村經濟發展方面發揮了積極的作用。
截至2004年底，全國農信社貸款余額為19237.84億元，占金融機構貸款總額的10.85％，其中農業貸款（含鄉鎮企業貸款）14444.92億元，占金融機構農業貸款總額的56.79％；農業銀行發放農業貸款余額3551.62億元，占金融機構農業貸款總額的13.96％；農發行各項貸款余額7189.83億元，占金融機構貸款的4.05％，其中，糧、棉、油收購貸款7009.11億元，占金融機構農業貸款總額的27.56％。
2004年，我國農業保險***實現保費收入3.77億元，同比減少0.88億元，下降18.86％。
（二）我國農村金融體系存在的問題
1.農村金融發展相對滯後，不能很好地滿足支持和服務“三農”的需要，大量貸款需求得不到滿足，在壹定程度上制約了經濟發展和農戶增收。目前在以下五個方面貸款滿足率嚴重不足，壹是大額農戶貸款。對於農業大戶來說，幾千元的小額農貸已經難以解決生產經營的資金需要，其資金需要少則數萬元，多的數十萬元甚至上百萬元。對這些大戶，由於缺乏合格的抵押擔保財產，銀行、信用社感到風險難以把握。二是中小企業貸款。由於縣域中小企業普遍經濟效益低下，技術含量低下，產品結構不合理，管理水平落後，其信用等級難以達到銀行貸款支持要求。三是小城鎮建設資金。由於缺乏配套的建設資金，金融機構只是試探性地涉足該領域，信貸投入力度很弱。四是農村基礎設施資金，貸款回收沒有保障，銀行不願意放貸。
2.農村金融機構資產質量較差，缺乏持續經營能力。農信社普遍存在著歷史包袱沈重，信貸質量差問題，虧損面和虧損金額大，55%的信用社資不抵債，存在較大的支付風險。2002年末，全國農信社不良貸款5147億元，占貸款總額的37%。同時，農信社股本金普遍嚴重不足，產權不明晰，法人治理結構不完善，內部管理責任不落實。農業銀行也面臨資產質量差、資本充足率嚴重不足問題。國家曾采取過包括發行特別國債充實資本金、剝離不良貸款在內的壹系列措施，但農行的不良貸款無論金額還是比例仍然居高不下，持續經營能力不足。農發行的收購貸款損失規模較大，虧損嚴重，可持續發展也受到影響。
3.農村資金嚴重外流
首先，隨著金融體制改革的不斷深化，國有商業銀行結構調整步伐加快，開始從縣域經濟中實行戰略性撤退。1998年至今，農業銀行、建設銀行、工商銀行以及中國銀行***撤並3.1萬個縣及縣以下機構，上收了貸款權限，原有的信貸、結算以及代收、代付業務急劇減少，縣域網點功能萎縮。同時，商業銀行信貸業務重點轉向中心城市，對農村的放款也限於大型基礎設施、國債配套資金和生態建設等大型項目，對農戶的農業生產和中小企業的金融服務處於萎縮狀態，造成農村資金通過商業銀行嚴重外流。
其次，郵政儲蓄利用網點多、深入鄉村的特點，大量吸收農村儲蓄並轉存人民銀行，導致農村資金大量外流。盡管從2003年8月開始，郵儲對新增存款開始自主運作，但由於資金全部上收總局，在缺少有效激勵的情況下，很難回流到農村地區。2004年，郵政儲蓄新增存款及其他各類資金1807.54億元。其中50％以上來源於縣及縣以下地區。資金運用方面，98.63％用於同業存放和證券投資，沒有流回農村。
再次，在商業化改革中，農信社經營趨於以利潤為導向，農信社出現了非農化特征，許多資金流向城市，有的甚至通過證券公司國債委托理財投向股市。
4.農業保險在農業生產風險管理中的作用沒有得到有效發揮
目前，我國對農業災害損失主要依靠國家提供災害補助的方式進行救助，這種救助方式在實踐中表現出對農戶援助力度不足，財政資金使用效率較低問題。國際上較為通行的、且為WTO規則所允許的農業保險體系在我國還未建立起來，農業保險業務逐年萎縮，在農業生產風險管理中的作用沒有得到有效發揮。由於農業保險業務發展停滯，農業生產風險無法分散，制約了金融機構發放農業貸款的積極性。
5.農業貸款風險分擔機制和信用擔保體系尚未建立起來，不能適應銀行風險管理的要求。
主要表現在：壹是抵押物難選擇。農業貸款扶持的農業、林業等產業，其資產多為農產品、在產品、林業資源，若作為借款抵押物其自然風險大。二是龍頭企業尋找保證擔保難。許多龍頭企業在當地農村都是最大的企業，很難在當地找到合適的企業為其提供擔保。三是貧困地區企業貸款擔保難落實。四是農戶申請大額貸款難以提供相應的抵押擔保。
二、我國農村金融體系問題的形成原因分析
從發展中國家的實踐看，在二元經濟結構中，農業和農村經濟比較利益低，是導致農村資金流出、金融體系薄弱的重要原因。我國也不例外。但是，還應該看到，我國過去不適當的農村金融發展戰略導致農村金融市場缺乏活力，勞動力由農業部門向工業部門的轉移缺乏金融支持，使得我國的農村金融體系問題更為復雜。具體說，過去的農村金融發展戰略從以下幾個方面對農村金融體系產生影響：
（壹）政府辦金融導致農村金融機構風險較高、持續發展能力較差。
多年來，農村金融走的是壹條政府辦金融的發展道路，商業銀行是國有的，農信社和已經關閉的農村合作基金會名義上是合作性質，實際上也是政府辦的金融機構。實踐證明，在缺乏競爭的市場上，政府辦金融極易導致農村金融機構效率低下，經營機制不完善，無法成為自主經營、自擔風險的獨立實體，既缺乏適應市場的靈活性，又缺少加強風險控制的動力和手段，還會導致對金融機構的行政幹預和內部人控制，同時，也不利於強化借款人的還款意識。這是形成不良貸款的主要原因。
（二）對農村金融市場的過度管制導致農村金融市場高度壟斷，缺乏效率。
監管部門多年來對農村金融市場實行過度管制，表現在農村金融市場準入門檻過高，對民間金融簡單地采取打擊、壓制的態度，新的金融機構無法進入，導致農村金融市場高度壟斷，金融服務嚴重滯後。近年來，隨著商業銀行逐步撤離農村金融市場，農村合作基金會受到清理，農村信用社在農村金融市場的壟斷地位進壹步加強。壟斷導致農村金融市場的效率低下，缺乏活力，降低借款人的社會福利。
（三）監管方法不適應農村金融機構的特點
首先，農信社發展幾十年壹直沒有專門的合作金融法規進行規範，是導致農信社偏離合作金融性質的重要原因，同時，由於沒有合作金融機構設立、運營監管方面的法規，也抑制了民間自發合作金融機構的規範和發展。
其次，沒有充分考慮農村金融機構小法人的特點，制定相應的法規，鼓勵發展貼近農村和農戶的中小商業性金融機構。
再次，對非政府專業小額信貸機構都在民政部門登記，壹直沒有明確為合法金融機構，既不具備壹般經濟實體所具有的融資資格，也無法從金融機構進行融資，來擴大自己的業務。
由於缺乏針對農村金融機構特點的法律法規，導致監管部門對新的農村金融機構設立以及運作的監管無法可依，對通過市場機制解決農村的資金需求問題缺乏信心和決心，只能借助於過度管制和政府包辦來解決問題，導致農村金融市場的競爭主體嚴重不足，市場機制發育不全。
（四）國家支持不到位制約著農村金融機構支持三農的力度和效果
農業的風險高，農戶抗風險能力弱，農村經濟比較利益低，需要國家給予必要的支持和補償，以引導農村金融機構提供服務。但是，以往國家對農村金融的支持是不到位的。
壹是財政對農村基本公***產品如教育、醫療、道路等供應不足，既不利於改善農村金融的市場環境，提高農村經濟的比較利益，也導致壹些地方政府在提供公***產品時擠占金融資源，形成金融機構的不良資產。
二是農村政策性金融業務邊界過於狹窄，農發行的業務範圍限於對糧棉油的儲備、購銷貸款，支持領域有待拓展，而農村壹些帶有公益性的經濟活動，得不到商業性信貸支持，信貸供給存在空白。
三是鼓勵商業性金融機構支持三農方面，國家尚未采取有效的措施，支持力度不足。突出表現為農業保險的政策定位壹直沒有明確，政策性的農業保險體系遲遲未能建立。自然災害是農戶面臨的主要風險。由於農業保險體系沒有建立，農戶的農業生產風險得不到保障，抑制了金融機構向農戶放貸的積極性。此外，在鼓勵和引導商業銀行發放涉農貸款，包括支持建立用於分散農村金融機構信貸風險的擔保體系以及方面稅收政策優惠方面，國家尚未采取實質性的有效措施。
三、關於完善農村金融體系的若幹思考
（壹）關於完善農村金融體系的總體思路
我國農村金融體系存在問題的根本原因是政府辦金融以及過度管制導致農村金融市場缺乏活力，在組織體系、產權模式、服務方式以及監管政策等方面不適合農村的特點。要使金融在支持三農方面發揮其應有的作用，必須對金融體系進行大的調整，著眼於構建壹個競爭性的農村金融市場。這樣的金融市場應該是以商業金融為主導、合作金融參與、資金能夠有效回流、國家政策支持引導的市場。
之所以強調以商業金融為主導，壹是我國農村金融體系的核心問題是農村金融市場機制發育不成熟，壹些本來能夠通過市場渠道獲得商業貸款的資金需求得不到滿足；二是民間金融活動的活躍說明農村對商業金融有著旺盛的需求，商業金融有著廣闊的發展空間，而農信社的農戶小額貸款低違約率則充分說明，只要機制設計得當，是可以實現商業金融的可持續發展的；三是商業金融的充分發展是構築競爭性農村金融市場的前提。
要使商業金融充分發展，壹是要在明晰產權的基礎上，將農信社改革為縣域中小商業性金融機構；二是引導鼓勵農業銀行發放涉農貸款，確立農業銀行在農村金融市場上的競爭優勢；三是培育農村小額貸款組織，完善對小額貸款組織的監管方式；四是在嚴格控制社會風險的前提下，允許設立多種類型的金融機構；五是建立農村金融機構存款保險制度。農村信用社、農業銀行、小額貸款組織以及其他種類的金融機構要形成相互競爭的局面。
合作金融是市場經濟條件下弱勢群體通過互助方式解決資金需求問題的有效手段。鼓勵民間力量自發地組建真正意義上的合作金融機構，國家要制定合作金融的法規，對合作金融機構的發展給予指導和支持。
資金有效回流的重點是要解決農業銀行等金融機構將資金投放到農村以及郵政儲蓄資金回流問題。
國家要加大對農村金融的支持力度。壹是要拓寬農發行的政策性業務範圍，解決農村金融市場貸款規模大、風險較高、回收期長，商業金融不願介入的大額資金需求問題；二是建立農村扶貧小額貸款擔保基金，解決農村金融市場貧困人口的小額資金需求問題；三是采取自上而下與自下而上相結合的辦法，逐步建立健全政策性的農業保險體系；四是對商業性金融機構發放涉農貸款給予稅收政策支持。
（二）充分發展農村商業金融
1.深化農信社改革，將農信社改造成為縣域中小商業性金融機構
（1）關於對農信社深化改革的總體評價
目前，以農信社產權制度和管理體制改革為核心內容的深化改革試點正在進行之中。但從各地反映的情況看，還存在著壹些問題。
首先，各地農信社的增資擴股能否達到明晰產權、完善法人治理、轉變經營機制的目的還有待於觀察。原因是多方面的，如企業和個人入股農信社的目的多是為了取得貸款的便利和資格，在農信社的治理中沒有發揮作用；農信社的股權高度分散，導致內部人控制；壹些地方為了達到資本充足率和降低不良資產比率要求，套取國家政策支持，采取了承諾對股金保息分紅，下達農信社入股任務，硬性攤派入股等不規範的做法。
其次，省聯社模式會剝奪農信社的經營自主權。從各地的方案看，省聯社普遍行使對農信社主要經營管理人員的考核任免權力，指導督促農信社建立和執行各項規章制度。雖然省聯社和農信社是各為法人，但實際上將形成省聯社的統壹法人，農信社可能會失去獨立的法人地位，成為事實上的國有金融機構，而不是自主經營、自擔風險的市場主體。
再次，農信社出現了非農化傾向。從了解的情況看，壹些地方出現了將農信社做大的傾向，做大農信社雖然可以增強轄區內調度資金的能力，但是也會導致農信社經營的非農化，不利於農信社對三農的支持。
（2）關於對進壹步深化農信社改革的意見
實踐表明，農信社已不具備改造成為合作金融機構的可能性，而轉為政策性金融機構則將與現有的政策性金融機構角色重疊，可考慮將農信社改制為縣域中小商業性金融機構。
從可行性來說，考慮到農信社內部人控制的特點，改制為商業性金融機構相對於合作金融機構，容易得到農信社內部職工的接受和支持。此外，在此次明晰產權、增資擴股的產權改革中，農信社內部職工股包括管理層持股占有相當比重，為農信社改制為商業性金融機構奠定了產權基礎。需要說明的是，農信社普遍面臨著虧損掛帳問題，即使此次改革中通過中央銀行支持可以消化壹部分（50％），其余的掛帳虧損也需要消化多年。這是制約農信社改制的重要因素，使農信社轉制不可能壹步到位，同時也需要國家進壹步的政策支持。
關於對三農服務問題。各方面會擔心農信社改制為商業性金融機構後，像四大國有商業銀行壹樣，在利益驅動下弱化對三農支持。這樣的擔心是不無道理的，但是只要機制設計得當，如嚴格控制機構的規模，制定社區再投資法，稅收方面給予激勵等，會使轉制後的農信社在服務三農方面發揮積極作用。
關於偏遠落後地區的農信社改制後能否持續經營問題。各方面會擔心，偏遠落後地區經濟和人口的集中程度低，服務半徑大，金融機構服務成本高，農信社改制也無法做到持續經營。這樣的擔心是有道理的。但是，需要說明的是，即使不改制為商業性金融機構，農信社按照現有模式運作也無法生存，因此，應在允許當地的農信社按照商業原則對機構進行撤並重組同時，在這些地區發育真正意義上的合作金融，並大力發展非政府小額貸款業務，此外，政策性金融也應發揮更為積極的作用。
關於農信社改制為商業性金融機構的具體模式設計。壹是要將農信社改制成為中小金融機構，規模不能做大，建議以縣為單位，對農信社進行改造，這樣既可以取得壹定的規模效益，也可以在縣域內調度資金，促進資源優化配置。二是農信社轉制要與消化虧損相結合，有個時間安排。可考慮將對農信社的稅收減免（如減征營業稅）與消化虧損相結合，經營有起色，能夠消化虧損的，可享受稅收優惠，以督促農信社盡早擺脫歷史包袱，為轉制創造條件。三是要結合《社區再投資法》的制定，強制要求農信社涉農貸款不得低於存款的壹定比例。四是要完善農信社改革的正向激勵機制，對改革措施落實較好、法人治理結構較為完善、經營狀況有較大改善、效益提高較大的農信社，放寬再貸款展期的擔保、抵押條件，對於改革不徹底或有違規行為的農信社，采取提前收回再貸款等措施。五是轉變省聯社職能，將省聯社轉為負有監管職責的地方農村金融機構存款保險機構。
2.農業銀行要繼續發揮支持農業、服務農村的作用
考慮到農業銀行機構龐大，管理層次較多，在面向三農時，無論是其信息收集的成本還是經營的靈活性，都無法和社區中小金融機構相比，存在著先天的劣勢，對農業銀行支持三農的期望不能太高。但是，農業銀行適當保持在縣域內的存在是必要的。壹方面，對農業銀行來說，可以在細分的金融市場中確立競爭優勢。另壹方面，農村的農業產業化龍頭企業也需要大額的信貸資金，其資金需求是農信社和小額信貸組織等中小金融機構滿足不了的，需要大銀行的支持。
3.培育農村小額貸款組織
除了繼續辦好農信社農村小額貸款業務以外，要鼓勵和培育農村小額貸款組織。首先，要大力發展非政府專業小額貸款機構，對於以資本金或借入資金放貸而不吸收存款的小額貸款機構，由於其經營的外部性小，可由監管部門實行備案制管理，不實行審慎監管，而要重點監控其資金來源，防止其吸收儲蓄，演變為存款機構，同時，要嚴格限制股東人數，防止通過公募變相吸收存款，對於運作規範，能夠實現商業可持續經營的機構，可允許適度吸收儲蓄存款，增加資金來源，繼而比照存款儲蓄機構實施審慎監管；二是對小額貸款機構給予壹定的稅收政策支持；三是研究引入農業銀行、郵政儲蓄向小額貸款組織批發貸款的做法，增加小額貸款組織的資金來源。
4.降低農村金融市場的準入門檻，發展多種類型的中小金融機構
要以發展縣域經濟，活躍縣域金融活動為目標，降低縣域金融市場的準入門檻，發育和培養民營金融機構，放寬民間資金進入金融業的限制，吸引民間資金創建多種類型的農村中小金融機構，重點是建立縣域的中小商業銀行。發展民營中小金融機構，可結合農業銀行重組對縣級機構進行轉讓撤並的工作，允許民間資金收購重組農業銀行的縣級分支機構。
5.建立農村金融機構存款保險制度
為了給農村所有商業性金融機構創造公平的競爭環境，並建立市場退出機制，應建立農村金融機構存款保險制度。具體建議是將省聯社轉為省級農村金融機構存款保險基金管理機構，對農信社等農村中小商業金融機構存款進行保險。擬議中的全國性存款保險基金對省級農村金融機構存款保險基金給予再保險。農村金融機構存款保險資金來源於農村金融機構的保費，初始資金可由中央和地方***同負擔。省級農村金融機構存款保險基金管理機構可負有壹定的監管職責，對於有問題農村金融機構，可采取及時通報監管部門並取消新增儲蓄存款保險等措施，增強對問題金融機構處理的時效性。
（三）重新培育農村合作金融機構
國外的實踐表明，合作金融機構因自身的制度設計和組織模式，在為社員服務方面具有內生的優勢，是市場經濟條件下弱勢群體通過互助方式解決資金需求問題的有效方式，是壹種成本最低的制度安排，在農村金融領域發揮著重要作用，有的國家甚至發揮著主導作用。我國也應該充分利用合作金融的形式，同時，我國民間廣為存在的合會、輪會等初級形式的合作金融活動表明農村對合作金融是有較大需求的。但是，需要說明的是，農信社的改革已形成路徑依賴，不具備規範為合作金融機構的可能性。因此，需要依靠農戶自發的力量重新培育農村合作金融機構。可考慮從以下幾個方面著手：
1.遵循農戶自願的原則，由農戶自發地組織合作金融機構，不能再走政府包辦的老路。監管部門對農戶創辦合作金融機構在人員培訓、制度建設等方面給予指導，但不能幹預。
2.可以結合民間金融活動的合法化和規範工作，將目前的初級合作金融活動轉變規範的合作金融機構，或者以現有的農戶自發成立的農業生產合作組織為基礎，引入資金的合作，作為示範，向全國推廣。
3.合作金融機構的成員範圍初期應限制在村內，主要考慮是範圍如果擴大，合作金融機構的信息處理成本會增加，效率也會降低。
4.制定合作金融法或條例，對合作金融業務的監管和政策支持提供法律保障。
5.在培育農村合作金融機構的同時，也要推動生產、銷售領域的合作，應積極引導和推動農戶建立生產和銷售領域內的專業合作經濟組織，與合作金融壹體提高農村經濟的組織化程度。
（四）建立機制確保農村資金的有效回流
建立農村資金回流機制的重點是解決農業銀行和郵政儲蓄資金的回流農村問題。具體建議如下：
1.制定社區再投資法
要借鑒國際經驗，制定社區再投資法，強制規定全國性金融機構的縣支行必須將吸收自本縣內的壹定比例的存款，用於在當地發放貸款。
2.引導郵儲資金回流
政府可采取獎勵或補貼等方式，采取自願、互利和市場化的原則，加強郵儲和政策性銀行、小額貸款機構的合作，引導資金回流農村。例如，可考慮恢復農發行發行政策性金融債，郵儲以市場價格購買農發行債券；可以由小額貸款機構與郵儲自主協商簽定協議，將郵儲資金借給小額貸款機構使用。在此過程中，國家可研究給予政策支持，鼓勵郵儲資金回流農村。需要說明的是，有關方面提出引導郵儲資金交給農信社運作，以支持三農。考慮到農信社在農村金融市場已處於壟斷地位，郵儲資金的回流會強化這種壟斷，不利於農村金融市場的發展。因此，對郵儲通過農信社回流應該有所控制，應使郵儲資金回流渠道多元化，鼓勵其他金融機構的發展，以推動建立競爭性的農村金融市場。