近20年來，隨著我國國民經濟的快速發展，城市規模不斷擴大，城市人口急劇增加，居民出行和物資交流高度頻繁，城市交通面臨嚴峻形勢。為了解決日益突出的城市公共交通問題，我國興起了建設城市軌道交通的熱潮。20多個大城市正在建設或規劃自己的軌道交通，10多個城市有建設意向。建設-移交(BT)融資模式因其強大的融資建設功能在國內引起廣泛關註，並在壹些大型基礎設施建設項目中成功運作。將BT模式引入中國城市軌道交通，實現投資主體多元化、利益共享、風險共擔，不僅能有效緩解政府的財政壓力，而且機制新、管理靈活、權責明確，比傳統的政府投資建設模式更有效率。本文擬對BT模式在城市軌道交通中的應用進行系統的分析和探討。
壹、在城市軌道交通建設中引入BT模式的意義
BT(建設-移交)模式是BOT(建設-運營-移交)融資模式的演變，是指項目所在地的地方政府與投資方簽訂特許權協議(授予壹定期限的特許權)，將公共基礎設施或基礎產業項目交給投資方設立的項目公司進行融資建設。特許經營期滿後，根據特許經營協議，投資人將BT項目移交給政府(或政府授權單位)，政府以股份回購的方式分期支付投資人的投資金額和合理收益。壹般“BT”模式為公益性或準公益性項目，所有權人為政府或政府授權單位；政府將項目的融資和建設特許權轉讓給投資者；投資者是依法註冊的國有企業或私營企業；金融機構根據項目的未來收益和投資者的經濟實力為項目提供融資貸款。BT模式是在公共基礎設施建設中發展起來的壹種優化的項目融資和實施模式，是壹種以各參與方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。具體來說，BT模式具有以下優勢:
(1)有利於緩解政府財政壓力，轉變政府職能。BT模式可以將大量非政府資金引入城市基礎設施建設，有效緩解政府的財政壓力，使政府規劃的資金不足的項目盡快實施，提前實現社會效益和經濟效益，實現規模效益。BT模式將項目建設職能從政府手中剝離出來，交給專門的項目公司實施。壹方面實現了施工管理的市場化和專業化，提高了施工效率；另壹方面，政府從瑣碎的事務管理中解脫出來，致力於建設資金的籌措和項目的宏觀監督管理，從根本上改變了政府在基礎設施和公用事業建設中的職能。
(2)為企業開辟了新的投資渠道。BT模式使許多企業通過參與基礎設施建設為剩余資本找到投資渠道，改變了其投資渠道單壹的局面；企業減少投資的盲目性，降低風險，保證資本增值。通過參與BT項目，進壹步促進了工商企業與金融企業通過信貸、股權、人員的融合，完善了企業法人治理結構。
(3)基礎設施硬件環境得到改善，有利於社會信用體系建設。BT模式優化了資源配置，將先進的技術和管理方法引入到基礎設施建設中，保證了工程的質量和效益，可以優化和改善城市整體環境。BT模式在壹定程度上是對政府和企業信用的考驗，實施BT模式有助於搭建良好的社會信用平臺。
二，BT模式在城市軌道交通項目中的運用
BT融資模式在國內基礎設施領域，尤其是城市軌道交通建設中，還是壹種新型的融資建設模式。2005年初，北京地鐵在奧運支線工程中首次嘗試。基於初步設計概算24.2億元，奧運支線項目分為BT項目和非BT項目兩部分。BT項目主要包括土建工程和車站機電設備工程等。招標人通過公開招標確定投資人，投資人負責項目融資和項目建設，總投資6543.8+0.95億元。項目完成後，招標人將分三次等額回購。奧運支線BT項目的意義不僅在於項目本身，更在於BT模式在中國城市軌道交通建設中的應用。
(壹)BT模式的主要運作方式
BT模式沒有固定的運作模式，是由項目的特點、所處的投資環境和各參與方的實際情況決定的。根據已實施BT項目的實際運營特點，主要分為三種方式:
(1)施工二次招標BT模式。政府選擇只承擔投資職能的投資者(聯合體)，投資者成立具有法人資格的項目公司，對BT項目進行融資、組織和管理。項目公司自籌資金，辦理工程建設相關審批手續，通過公開招標程序選擇施工承包商、監理單位和材料設備供應商。該模式的特點是項目的主要施工承包商應由項目公司通過公開招標程序確定，而不是由政府決定。
(2)直接建設BT模式。政府選擇能夠承擔項目主體工程建設的投資方(聯合體)，投資方組建具有法人資格的項目公司，對BT項目進行融資、建設和管理。其特點是項目公司成立後，不再單獨選擇總承包商，而是直接按照BT投資建設合同的約定進行施工，項目公司與施工承包商存在壹定的利益關系。在這種模式下，監理單位壹般由項目公司和業主委托或由業主確定。
(3)建設相同的BT模式。政府選擇同時直接承擔投資、建設管理和施工職能的項目投資人(聯合體)，投資人設立項目管理機構管理BT項目的建設。項目管理機構不具備法人資格，既沒有資格辦理與項目建設相關的審批手續，也不能出面與項目建設的相關單位簽訂合同。其特點是項目的主要施工承包商直接與項目投資人和項目管理機構相同。在這種模式下，勘察、設計、監理單位壹般都是業主委托的。
(二)城市軌道交通BT模式的特殊考慮
1、投資人與施工總承包商的關系
項目的投資方和建設方應為施工總承包方。如果BT項目不是交給施工總承包方，而是交給單壹投資方，投資方再將項目分包給施工總承包方。投資者追求的是投資利潤，而總承包商追求的是建設利潤，這會增加項目的建設成本和政府的回購價格。而且多壹個環節意味著建設周期會更長，對政府極為不利。因此，要求BT項目總承包商既要有較強的投融資能力，又要有較強的施工能力，在保證工程質量和工期的前提下，降低投資成本。
2.勘察設計單位的確定
由於市政綜合管網復雜，城市景觀要求高，設計深度不足會使工程造價難以控制，導致“三超現象”為了鎖定工程造價，BT項目壹般采用預算包幹的形式，如果投資方過早介入，會增加雙方的風險。為降低風險，更好地控制項目總投資，政府應做好項目可行性論證、方案優化和初步設計工作。以施工圖預算為招標依據，以批準的初步設計預算為控制目標，通過招標選擇BT投資單位，由BT投資人自行計算BT項目所需的建設資金和風險資金，然後進行報價和簽約。
3.前期征地拆遷安排
城市軌道工程涉及的征地拆遷工作復雜，實施難度大。如果BT負責，解決問題會相對困難，甚至會嚴重延誤工期，項目業主也會因為拆遷問題被BT索賠。此外，征地拆遷措施費用難以準確估算，措施費用在初步設計預算審查中只能作為臨時項目處理。按照BT項目承包方式，部分BT投資單位可能獲得高額措施費，或者因措施費被低估而承擔較大損失，這無疑會增加BT雙方的風險。因此，為了降低和避免雙方的風險，項目業主負責征地拆遷，並做好施工前的場地準備。
4、委托工程監理機構
城市軌道交通工程施工技術復雜，存在大量隱蔽工程，工程質量難以控制。在直接建設BT模式項目中，投資方承擔項目建設，其特殊地位增加了項目質量控制的難度。如果投資方自行確定監理單位，很可能投資方通過控制監理機構在項目建設中獲取不正當利益。為保證工程質量、成本和進度，監理單位應由政府委托，監理費由其支付。
綜上所述，適合我國城市軌道交通BT模式的運營模式是直接建設BT。壹方面，政府要根據當地社會經濟發展的需要啟動項目，完成項目建議書、可行性研究、規劃審批、初步設計等前期工作。另壹方面，招投標前，政府授權該單位做好項目範圍內的征地拆遷工作，通過招投標確定監理單位。投資方為具有相應融資和施工能力的施工總承包企業，金融機構根據項目未來收益和投資方的經濟實力為項目提供融資貸款。政府項目公司與投資人簽訂BT投資建設合同，投資人組建BT項目公司。項目公司在建設期行使業主職能，融資建設項目，承擔建設期風險。項目竣工後，根據BT合同，投資人將通過竣工驗收的項目移交給政府，政府按約定總價的比例償還投資人的融資和建設費用。政府對BT項目投資全過程實施監管和協調，確保BT投資項目順利融資、建設和移交。采用BT模式的城市軌道交通項目具體操作流程如圖1所示。
城市軌道交通BT模式涉及政府、投資者、BT項目公司、勘察、設計、施工、監理單位和分包商等多個主體。項目建設中所有參與者的權利和義務必須通過壹系列契約關系來確定。具體的契約關系可以用圖2來表示。
三、城市軌道交通BT模式運營中的關鍵問題及其控制措施
BT模式的重點在於融資和建設。隨著國家加強對政府財政的宏觀調控，項目融資的成功是BT項目成功運作的關鍵。在我國已實施的BT項目中，部分項目開工後，BT項目公司延遲按合同約定整合其建設資金，導致BT合同終止，業主不得不重新選擇招標；壹些BT項目公司缺乏融資能力，將資金壓力轉移給分包商和材料供應商，讓他們出資建設，造成了諸多不利影響。城市軌道交通項目投資規模大，建設周期長。為了保證BT項目的順利完成和移交，必須在整個項目運作過程中對項目資金進行有效的控制和監督。主要措施如下:
1.招標前，政府對總承包商進行集中資格預審。施工總承包方作為投資方，要想在規定的期限內以自有資金完成工程，必須具備較強的經濟實力和融資能力。因此，在資格預審中，投標人的財務狀況、銀行的信用等級、銀行的信貸額度等。應嚴格審查，必要時應檢查企業或有關部門和銀行。
2.政府監督投資者的註資過程。合同價格作為項目的總投資額，投資者以自有資金作為項目公司的註冊資本。根據BOT/BT項目的國際慣例，項目公司註冊資本壹般為項目總投資的35%，可根據項目總體融資計劃壹次性或分期註入。政府監督投資者，確保每壹筆註資都必須在規定時間內足額到位。
3.政府監管BT項目公司的融資。投資者可以用政府出具的股權回購函向貸款銀行質押融資。融資協議達成後，BT項目公司和貸款銀行必須持原融資合同到政府登記備案後，方可生效。監督BT項目公司，防止融資所得資金被挪作他用，或對已設定質押的內容進行重復融資。
4.招標人應監督BT項目公司的日常資金使用。要求BT項目公司在銀行設立建設資金專用賬戶，接受政府監管。在項目建設過程中，其專用賬戶中的存款應確保項目資金的及時支付，不得用於與BT項目無關的任何其他經濟活動。檢查和監督資金的到位和使用情況，要求BT項目公司按月向政府授權機構提供銀行對賬單等相關資料。為防止項目相關單位拖欠工程進度款，BT項目公司應每月向政府授權機構提供工程進度款支付情況的說明。
四。結論
隨著我國經濟的發展，國內外壹些大型建築企業和財團勢必會更多地以BT模式參與我國城市軌道交通的建設。政府和有關部門應順應這壹合作的大趨勢，做好相應的工作。
1.認真研究政府在城市軌道交通基礎設施建設中應發揮的作用，學習國內外BT模式的成功案例，逐步在我國軌道交通建設中試點、推廣和規範。在這個過程中，政府應該在國家政策上給予鼓勵和支持。
2.在軌道交通BT項目中，各參與方的規範操作是保證項目成功的關鍵。政府應該出臺相關的法律法規。它涉及國際項目融資，政府應在立法體系上迅速完善我國的投融資法律法規，以適應這種形勢的發展。
3.在未來軌道交通以BT為代表的新項目融資中，在吸引國內有實力企業的同時，要充分考慮國際大企業和財團的參與。在與國際先進管理模式接軌的過程中，我們將廣泛吸引外資，積極學習國外先進的施工管理技術。