此文系作者和張忠義（中國地質大學（北京）合作。原載《中國地質礦產經濟》2003年第16卷第3期
摘要 文章介紹了加拿大聯邦政府和各省政府礦業立法的歷史沿革、五個方面的立法宗旨、六個方面的礦業管理制度。並提出了在我國明確中央和地方的權利責任、設計低門檻的優惠礦業投資政策、走可持續礦業發展道路的對策建議。
關鍵詞 加拿大；礦業立法；管理制度；礦業活動；融資
加拿大國土面積997萬平方千米，人口不到3000萬，人均擁有資源量相當豐富，是名副其實的礦業大國。在已開發的62種礦產中，產量名列世界前茅的有11種，分別是鉀、鈾、石棉、硫、鎳、鋅、石膏、鈦、鋁、鋼和鉑族元素。加拿大礦產品生產主要用於國際貿易，1999年出口量占其產量的80%，礦業貿易順差達70億加元。下面簡要介紹加拿大的礦業立法宗旨和管理制度，並據此提出明確中央和地方的權責、設計低門檻的優惠礦業投資政策、走可持續礦業發展道路的建議。
1 加拿大礦業立法
加拿大是聯邦制國家，聯邦憲法規定，聯邦和省政府分別有自己的獨立立法權。由於加拿大地表權和地下權的分離，而土地大部分為省管轄或屬於私人所有，因而各省礦業法是相對獨立的。
加拿大的礦業法形成於安大略省和薩斯喀徹溫省。起初，聯邦礦業法主要規定如何運輸和尾礦儲藏等，限制內容很少。20世紀50年代，加拿大礦業法即允許外國投資者勘探本國礦產資源，只要有加籍人參與即可開發；70年代末期開始的稽征購地稅（20%）和增加審查過程、雇傭本地人、使用本地材料等政策的實施，使加拿大壹度成為礦業投資高風險的國家，以致20世紀80年代前期外來礦業投資驟減；20世紀80年代後期再次逐步推行鼓勵礦業投資政策。
目前，無論是聯邦還是省的礦業法規，立法宗旨均堅持：
（1）由壹個部門來對礦業活動進行控制，相關的部門只是協助，以使投資者與政府的接觸和對法律的執行相對來說更協調和直接；
（2）保證可依之法相對直觀，以便每個人均能讀懂它們而不必通過律師的解讀；
（3）對於礦產普查和礦地的占用盡少設限或設有資格要求，諸如居民或公民，財政或技術能力，是否有可采礦石的存在等方面的要求；
（4）站在為“用戶”服務基礎上設定各項費用，盡量減少投資者的相關服務支出的費用；
（5）維護廣泛的公開數據記錄，包括政府已經完成的和由私人勘探者所完成的地質工作記錄。這些資料均為公開的資料，可以隨意查閱和繳納名義上的復制費進行復制。
2 加拿大的礦業管理制度
加拿大礦業管理部門分兩級，即聯邦和省，兩級間是分工、協作關系，除環境和礦山復墾等涉及社會公眾利益或省間協調的問題外，分別按各自的立法管理權限履行職責。聯邦政府行業管理部門主要是聯邦自然資源部，其職責主要是，國有企業有關的礦業活動；在國有土地或海域上的礦業活動；國際貿易和國際投資；財政和金融政策；環境保護和保護區；統壹協調聯邦與各省在礦業政策問題上的合作行動；全國礦業活動信息及統計；核能源，包括鈾礦開采。
省級礦業管理部門的職能，包括礦產資源的勘探、開發以及礦山的建設管理、清理改造和關閉的全過程。
2.1 關於礦業活動的程序性規定
首先是申請普查證。18歲以上的加拿大公民個人或公司均可申請加拿大聯邦或省屬土地上的探礦權；對私有土地，壹般通過協商進入。在安大略省，壹般的申請範圍不超過1萬公頃；壹旦發現有資源前景的目標靶區，則進入第二階段。
第二階段——礦地聲明。這是在探礦證持有人對有前景礦地的“非專利”（unpatented）聲明，即圍繞礦地下樁或標定以圈定其聲明需要的範圍。壹個礦地聲明的意義在於，聲明持有人有權開展評估工作以及在達到法令要求前提下延長聲明有效期和申請采礦租約的權利。評估工作的結果，要向礦產登記人報告，並視具體情況向社會公布。此時的評估面積壹般是數百至1000公頃，而且，按政府規定完成每年單位面積的最低勘探投入。
第三階段——開采租約。對證明是經濟礦床的采礦租約有兩種處置方式，即轉讓（由租約持有人自由地整個或部分轉讓，轉讓通過承租人和受讓人之間經協商達成私下協議的方式來完成）或者自行開采。此時，按法律要求必須完成的兩項工作是：礦山環境評價和礦山閉坑時的復墾計劃，這是聯邦和省政府均十分關心的事，任何壹項通不過審查，開采活動均無法進行。
2.2 關於礦業活動融資
加拿大礦業融資方式主要有三種：
（1）捆綁式融資，即小公司說服大公司購買部分礦權或參與有前景礦地的勘探；或在證券交易所以上市大公司的名義募集勘探資金。
（2）小公司以其勘探成果說服銀行，直接向銀行申請勘探貸款；
（3）大公司從生產礦山利潤中拿出部分用於新礦山建設。
通常礦業融資為以上3種形式的綜合，而不是單壹的壹種形式。
2.3 關於礦業活動監督的資格制度
加拿大的礦業活動監督是全程的（即從申請探礦開始直到閉坑後的復墾）、制度化的、公眾化的，更從法規上明確了監督員、資格人制度。監督員是專業人士（如環境專家），受政府機構委托，同時監督幾個礦山，既可經常性檢查，亦可臨時性抽查，壹旦發現有違規礦區，立即提出制止或修正措施，在壹定時期內未達到法規要求的，當即下達停產通知，否則交由法庭按法律規定處理。
2001年2月，加拿大證券管理委員會（CSA）頒布的《礦業項目資料公布的新標準》對礦業開采和勘探工業資料簽發人的資格要求及責任作了明確規定。
資格人是指某個個人，他是“壹個工程師或地質學家，並且在礦業勘探，礦山開發或經營或礦業項目評估或以上某幾項工作中有至少5年工作經驗，有與礦山項目和技術報告相關的經驗，是某個專業協會的較有聲望的會員。”資格人負責準備技術報告以及根據專業和工業標準提供科學和技術方面的建議。資格人可能是公司雇員，負責日常事務，但如果處理重大事項，如地質儲量增加，提交可行性報告，則需要獨立資格人（與公司無關的資格人）來完成，報告審查時，則可能由幾個資格人進行審查，並聯合簽名，交至相關部門發布消息。
2.4 關於礦業稅及優惠政策
加拿大礦業稅制，既考慮了壹般企業和個人的稅收，同時也註意到了礦業稅收的特殊性，設計了優惠的稅收制度，以鼓勵投資礦業，保證礦業生產的投資效益。加拿大礦業稅包括三級稅：聯邦企業所得稅；省級企業所得稅；省級開采稅或權利金。
聯邦壹級稅收由加拿大海關及稅務機構來征收，省壹級稅收由各省財政部征收。聯邦政府自然資源部監督稅制，並向政府建議確保加拿大在全球投資市場上競爭地位的措施；各省政府礦業部門同樣具有政策建議職能。
計算稅基時的優惠包括：
（1）資本成本補貼。壹是基於礦業投資的高投資及高風險性，從收入中快速扣除用於礦產開采經營的機器、選廠設施、基礎設施及礦山開拓等的投入，折舊年限壹般4～5年；二是允許新礦山或產量增加25%以上的礦山投入從新礦山經營的最大經營利潤中扣除。這有效地消除了經營壹個新礦山需繳的任何聯邦所得稅，直至經營收入償付了資本投資。
（2）資源補貼。這是基於資源的有限性的消耗補貼。這項補貼幾經修改，1972年以前按經營利潤的33%扣除；後來被“投資凈得”所代替：1990年1月1日執行的是以25%的資源利潤（礦產品的銷售收入－經營成本－資本成本補貼）作為抵扣額，從礦山開采經營收入中扣除。
（3）特殊考慮的稅前扣除。允許所有加拿大境內勘探費用及10%國外勘探費用稅前扣除；在計算稅基時，扣除對生產能力達到60%且持續生產6個月的開采性投資。
扣除上述（1）～（3）項優惠後，聯邦礦山企業所得稅有效稅率由28%降為21%。省礦山企業所得稅計算稅則遵從聯邦稅制，各省稅率有所區別。範圍從最低的8%～9%，到最高的17%。平均13.5%，扣除優惠後實際有效稅率只有10.2%左右。
（4）開采稅和加工補貼優惠。省級開采稅是基於礦產資源為省所有，基本與權利金相當，除薩斯喀徹溫省外，多數是以利潤為基礎計算的。開采稅的優惠主要用以刺激企業優先選擇在本省進行深加工，各省開采稅壹般在18%～20%之間。各省對加工補貼優惠水平不同，以安大略省為例，對投入於礦石選冶的投資，基於經營活動內容和經營地點，具體為：
如果僅從事選礦，補貼率為8%；如果含冶煉，則為12%；含精煉，則為16%；如果在安大略省的北部並含精煉、加工，補貼率高達20%。
2.5 礦山環境評估制度
加拿大將礦山環境視為可持續發展戰略的重要方面，是采礦許可證的必備部分，在礦山投產前必須提出礦山環保計劃和準備采取的環保措施，根據不同的礦山開發項目，運用的評估方式有：
篩選：即對礦山提出的環保計劃和措施進行篩選，適於小型礦業項目；
調解：對礦山開發可能產生的環境影響涉及當事人不多的礦業項目，由環境部指定調解人協調；
綜合審查：對礦山開發可能產生的環境影響，涉及多個部門或跨幾個地區的大型礦業項目，必須聯邦組織綜合審查；
特別小組審查：適用於任何政府機構或公眾要求必須包括壹個獨立小組的公眾審查項目。
2.6 礦山關閉及復墾制度
這是加拿大推行礦業可持續發展戰略的側重點。各省通常均要求頒發采礦許可證前，礦山提出關閉計劃，即關閉、復墾及後續的處理或監督費用的估計及實施計劃。據了解，安大略省自今年開始，準備3年內投資2700萬元，用於轄區內7000余座廢棄礦山的復墾。
由於復墾是壹項長期的費用較高的投入，對部分礦山來講，很難按計劃實施，因此，往往采取多種方式：
現金支付：按單位產量收費，積累資金，經營結束後返回；
資產抵押：礦山用未在別處抵押的資產進行復墾資金的抵押；
信用證：銀行代表采礦公司把信用證簽發給國家機構的買方並保證它們之間合同的履行；
債券：采礦公司以購買保險的形式，由債券公司提供債券給復墾管理部門；
法人擔保：由財政排名高過壹定程度的法人擔保或信用好的公司自我擔保。
3 幾點啟示
（1）明確各級政府管理部門的職責和***同的追求目標是保證礦業活動秩序的基礎。盡管加拿大聯邦政府和省政府礦產資源開發管理是分權的，利益分配界限是明確的，而且省的權力較聯邦大，但兩者在管理宗旨和目標方面卻是壹致的。聯邦的管理權限是具體的，直接管理的地域範圍主要是育空地區等加拿大北方三省，據介紹，聯邦政府已在考慮將權力下放，以便充分發揮省的作用；各省的權力則詳細、全面，除鈾礦之外，無論礦產資源賦存量的多少，從勘探證的申辦到礦山閉坑，基本上均由各省辦理，聯邦不幹預其具體過程，除非涉及省間關系的協調、公民意見較大的環境問題、復墾問題等。這給我們的啟示是：
①明確各級政府的礦業管理權限及管理內容、管理目標，發揮地方政府的管理能動性、自覺性；
②以服務礦業活動為根本，減少管理層次，透明管理程序；擴大督察範圍，減少收費項目；
③收集整理轄區內的礦產信息，以科普性的語言向社會公開，免費查詢；發揮網絡功能，向全球公布。
（2）設計符合礦業生產特點的靈活融資、優惠稅收制度是激發礦業乃至其延伸產業活力的常效藥。加拿大得天獨厚的資源優勢表現為找礦潛力巨大，有多個世界級的大型礦山，但更具吸引力的是其管理機制。
①用政策機制吸引礦業投資者。大小互補，各盡所長是加拿大礦業政策靈活性的重要表現。低門檻進入、政府支持的政策為吸引眾多投資者進入礦業領域打下了基礎。聯邦政府每年有財政專款用於地質調查工作；省政府每年用礦產勘查基金資助（根據申請人提交的勘查設計書及工程部署，壹般資助金額為1萬加元，作為回報，資助部門要求申請人提交勘查成果）支持小公司找礦活動。
由於加拿大的稅收以公司為納稅單元，而且計征礦山企業所得稅時允許稅前扣減投入礦產勘探的費用，這在很大程度上鼓勵了大型礦業公司投資勘查，尤其是專業勘探公司發現的有前景礦地的積極性；通過協商雙方（也可以是幾個公司）達成礦業權轉讓協議，或者合作/合資勘查協議（政府對此不作任何限定）。另壹方面，礦山正式生產並盈利後，允許合資/合作公司轉制，可以申請***同形成股份合作公司。
②用經濟杠桿調控礦業經濟活動。基於礦業活動特點的各項扣減、補貼，使得礦山企業的稅負水平與其他行業接近。如上所述，聯邦政府所得稅名義稅率是28%，扣除資產成本補貼、資源補貼、勘探成本之後，有效稅率只有21%；省所得稅有效稅率比名義稅率降低2.3個百分點（有效稅率平均是10.2%）；采礦稅稅率平均是14%。另外，據介紹，加拿大政府幫助收益低於15%的礦山企業，使其達到最低盈利水平。
由上給予我們的啟發是：
①站在礦業發展的高度，根據礦業生產的特點設計稅制及不同內涵的優惠措施。我國的計稅依據多是銷售收入，據統計，1993年，我國采掘業稅費負擔較輕，平均在銷售收入的5%以下，1994年壹躍達到12%左右，而全國工業總體稅負水平為7%多；加拿大礦業計稅依據的是扣除經營成本後的資源利潤，稅負占銷售收入的比例在6.5%～10%之間。受總體稅負水平和不規範收費項目的綜合影響，使得我國礦業的實際盈利水平降低，盈利風險加大。因此，應借鑒加拿大的經驗設計稅制，具體包括針對礦業的高投入、高風險，允許礦業投資快速收回；根據礦業生產現金流量的特殊性，設計階段性的稅負及相應的優惠政策；在堅持規模經濟的前提下，鼓勵礦產品精加工、深加工；等等。
②改減、免稅政策為適合礦業生產特點的補貼、扣減政策。
（3）樹立全民可持續發展的理念是保證礦業活動全程化協調、健康發展的重要策略。可持續發展是“既能滿足當代人需求，但又不會影響到後代滿足他們需求的發展方式”。其含義至少包括：探明足夠的現實可采或在可預見的未來可采的資源；在時間上合理分配各期的可消耗資源量；現實開采過程中減少汙染，保持良好的生態環境。加拿大的礦業可持續發展戰略在經濟鼓勵政策和環保、復墾方面是明顯的。在這方面，我們應該：
①擴大公益性地質工作面，投入更多的資金，爭取在急缺礦種的勘查中有所突破；
②鑒於我國特有的成礦條件和已探明礦產的分布情況，堅持大、中、小壹起上，切不可壹味地追求大礦；
③用經濟杠桿解決礦山環境和閉坑復墾問題。