自1863年1月英國倫敦開通第壹條城市地鐵以來,全世界目前已有50多個國家的170多座城市建有地鐵,***開通了約500條線路,總長度約10
000公裏[3]。許多發達國家和地區通過不斷探索與實踐,在軌道交通的投資和經營領域中逐漸形成了幾種特點鮮明的模式,其探索、實踐過程中的經驗對我國軌道交通建設管理具有較好的借鑒作用。
軌道交通是準公***產品,有很強的公益性,決定了其不可能作為商業產品,通過市場競爭獲得資金來源和健康發展,政府通常要參與地鐵的投融資和經營活動[4]。從政府參與程度、參與方式的不同,軌道交通管理可分為以下幾種模式:
(壹)國有國營模式
國有國營模式是指由政府負責地鐵投資建設,所有權歸政府所有,運營由政府部門或國有企業負責。法國巴黎、德國柏林、美國紐約等世界上絕大多數城市都采用國有國營模式,這也是我國地鐵建設的主要模式。
法國城市公***交通以城市交通管理委員會為管理機構、城市交通服務區為責權範圍,城市交通稅為資金來源,這三者相互支持,構成了其地方化的城市公***交通建設與管理機制的基礎。巴黎地鐵的投資來源主要是政府直接投入和市政當局設立的特別交通稅。該稅收將專項用於城市交通設施的建設、維修以及支付融資成本。在項目建成後,由大區公交公司統壹經營。由於巴黎市地鐵票價定位較低,票款收入與經營費用無法對沖。但巴黎的公交車盈利。公交公司以公交車的盈利補貼地鐵的虧損,在此基礎上實現財務的總體平衡。巴黎模式的特點是:政府設立專項建設資金(專款專用),以確保地鐵的建設投資和債務的償還;票價定位以吸引客流為主要目標;采取大公交混業經營,實現地鐵經營的財務平衡。
同樣,德國各城市的地鐵輕軌建設資金60%出於聯邦政府,其余由州、市政府承擔。聯邦政府規定:交通運輸建設所需的資金,在全國範圍內以汽油稅方式征收,其中10%用於各城市的地鐵與輕軌交通建設。另外,德國還制定了壹些法律、規章等來吸引資金投資軌道交通等基礎設施。例如,地方交通財政資助法,該法規規定可以用礦物油的所得稅來改善地方的交通狀況,增加城市軌道交通的投資可能性,包括新建或擴建有軌電車線、輕軌線及地鐵線。
(二)國有民營模式
國有民營模式是指地鐵線路完全由政府投資建設,建成後委托民營企業負責運營管理。目前新加坡地鐵采用這種模式。
新加坡地鐵、輕軌的建設資金完全由財政負擔,由新加坡陸路交通管理局負責建設,建成後通過特許經營協議的方式交給新加坡地鐵總公司(SMRT)和新捷運(SBS
Transit)負責運營[5]。其中SMRT負責新加坡地鐵的東西線和南北線,SBS
Transit則負責東北線。為確保政府巨額投資和公眾的利益能夠得到保障,新加坡國會專門通過壹項新法案,授予陸路交通管理局充分的管理權,去管制地鐵和輕軌列車的經營者。法案規定,地鐵和輕軌列車經營者的服務若達不到標準要求,將被罰款高達100萬新元,在發生重大運營安全事故等情況下,陸路交通管理局將吊銷經營者的執照。
新加坡地鐵是完全的市場經營模式,以利潤為企業最大追求目標。雖然政府只負責軌道交通的規劃與投資建設,對線路運營不補貼,但新加坡地鐵卻是世界上少數幾家能贏利的地鐵之壹。概括地講,新加坡政府與新加坡地鐵總公司和新捷運的關系就是政企分開,明確職責,各負其責。政府只負責為企業配備優秀的經營人才,營造必要的市場環境,建立相應的政策法規予以支持和約束,加強監督和安全管理。而企業則要對政府負責,對事關國計民生的公***事業負責,要保證服務質量和正常運營,自己解決生存和發展的問題。
國有民營模式和國有國營模式都由政府負責投資建設,不同的是前者由政府部門或國有企業負責運營,而後者則委托民營企業按市場模式運營。優點是由政府投資,資金有保障,但同時也給政府帶來巨大的財政負擔。國有國營模式有利於政府對軌道交通建設運營的壹體化管理與控制,缺點是難以對國有管理績效進行有效考評,投資和管理效率相對較低,適合於軌道交通建設初期或建設制度與監督管理相對規範的情況。國有民營模式通過企業市場化運作,自負盈虧,壹定程度上減輕了政府在運營階段的補貼,但要求政府事先對軌道交通項目運營收支情況有準確把握,能夠在引入企業介入時合理確定政府補貼或扶持的政策條件,提供企業進入的合理競爭性平臺。
(三)公私合營模式
公私合營模式即由政府與企業***同出資成立地鐵公司,負責地鐵的投資、建設和運營。香港地鐵和日本地鐵就是典型的例子。
1.香港政府從1975年開始建設軌道交通。在建設初期,債務融資全部由香港政府提供擔保,項目建成後,由香港地鐵有限公司(簡稱地鐵公司)按照商業原則進行地鐵的經營和日常管理[6]。自1979年底逐段投入運營以來,經歷了12年的虧損後轉為盈利。隨後香港地鐵的投資、建設及經營均由地鐵公司承擔,公司以獨立的商業實體進行財務策劃和經營,按照審慎的商業原則進行融資運作。
香港地鐵的建設資金主要來源於兩個方面:壹是政府在審批地鐵規劃時,將周邊土地的開發權交給地鐵公司。而香港土地價格昂貴,地鐵公司通過地鐵沿線地產交易籌集大量資金,在很大程度上補充地鐵建設的需求。二是香港政府賦予地鐵公司確定票價的自主權,這樣地鐵公司就可以按照平衡經營成本反算來確定地鐵票價。雖然地鐵票價較高,但地鐵站點布置密集,可以提供快捷、舒適的通勤服務,因此多數人還是形成了乘坐地鐵的習慣。到2005年底,香港地鐵年運量8·58億人次,日均運量250萬人次。香港地鐵的票款收入占地鐵公司全部收入的70%。香港地鐵有限公司壹直保持著良好的盈利水平(資產收益率達18%),並依靠其良好業績,於2000年在香港聯合交易所上市,開拓了壹條新的融資渠道[7]。
香港政府為自己劃定底線,即地鐵公司必須按市場規律運作,嚴格遵守審慎的商業原則,即在切實可行的範圍內盡量確保其收入以跨年計算,至少足以應付其日常營運。通過《地下鐵路條例》等壹系列法例、營運協議和長期發展規劃,使地鐵公司的運作和對其監管有章可循,這也是香港政府管理地鐵公司的主要依據。當政府認為有必要成立地鐵公司時,政府先制定和通過相關法例,明確公司的權利、責任、公司架構、營運原則和政府的監管機制等。同時,當地鐵公司獲得政府批出的某項專營權時,必須和政府簽訂壹份詳盡的營運協議,明確公司必須按照審慎商業原則運作,即確保其收入足以應付開支。法例又容許行政長官會同行政會議基於公眾利益,發出指示。但如果指示違反了審慎商業原則,地鐵公司有權就此獲得政府的合理賠償。
香港地鐵建設管理模式的特點是發揮地鐵資源(周邊土地、票款收入等)在項目建設、經營過程中的作用,並對其實行集約化管理,通過資源整合,實現建設目標和經營目標。
2.日本對城市軌道交通的發展十分重視,制定了許多政策對有關投資者提供各種補助和稅制優惠,促使全社會向城市軌道交通建設投資,設立了半公半私的軌道交通企業。日本城市軌道交通建設資金籌措途徑主要有政府補助、利用者負擔、受益者負擔、發行債券、貸款五大類[8]。其中貸款又分為日本政策投資銀行貸款(政策性貸款,壹般不超過總投資的10%)、無息貸款和商業貸款(不超過總投資的20%)。
日本城市軌道交通的經營由資產的所有者認定,票價執行地區統壹標準。為約束軌道交通的投資、經營、建設等行為,專門制定了鐵路事業法和鐵路抵押法,以保證投資及經營者的權益。東京地鐵的經營雖然微有盈余,但不足以實現滾動發展。其投資回收期壹般定為30年左右。
為了鼓勵城市鐵路建設投資,增加城市鐵路的運輸能力,東京於1982年4月建立了“特定城市鐵路建設公積金制度”。該制度規定,鑒於鐵路作為公***設施的特殊性質,對鐵路部門收入實行減免法人稅和固定資產稅的稅收優惠政策。並規定,凡享受減免稅優惠政策的收入必須納入鐵路部門內部基金,用於鐵路新線建設的投資。這壹政策,對鐵路部門來說,可以減輕新線建設投資的利息負擔;對鐵路使用者而言,則有保持建設工程前後運費穩定的好處。
日本十分重視軌道交通立法工作。在不同發展時期,出臺了相應的法律法規。如改革前用《國有鐵道法》、《鐵道建設法》和《地方鐵道法》來規範原國鐵行為。1987年,為配合國鐵民營化改革,日本頒布了《國有鐵道改革法》,廢除了原有法律。新成立的JR鐵路集團7家子公司和其他鐵路企業壹樣受《國有鐵道改革法》的制約。通過法律形式,不僅明確了鐵道建設投資、施工、營業線路、頒發執照、安全檢查、運費及設施變更的上報批準等內容,而且進壹步明確了鐵路企業與政府的關系。這是日本鐵路建設、運營和管理有序進行的關鍵所在。
日本東京模式的特點是在中央、地方兩級政府承擔軌道交通的大部分投資的同時,受益者負擔也是建設資金籌措的重要手段;票價定位相對較低,並且票價標準相對穩定,客運總量大,因而運營公司依然可以憑借客票收入實現財務平衡(不含貸款本息的償還)。
公私合營模式的特點是政府和企業***同出資設立地鐵公司,負責地鐵投資、建設和運營。香港地鐵通過轉讓地鐵周邊土地開發權給地鐵公司獲得部分建設資金,而日本地鐵通過政府補助、利用者和受益者負擔、債券、貸款等渠道融資,這樣有利於減輕政府的財政負擔。其次政府和地鐵企業之間的責任和權利劃分明確,各司其責。香港地鐵通過法例、營運協議、審慎的商業原則等來明確,而日本地鐵則以法律的形式進行明確。公私合營模式在發揮政府投資主導作用和責任的基礎上,通過民間資本的進壹步引入,提高了軌道交通建設的商業化運作能力,有利於提高軌道交通管理績效,是軌道交通建設運營模式發展的方向,但前提要求政府合理界定政府投資的責任與配套監管政策,能保證私人投資通過自身管理實現壹定水平的收益,為私人資本介入提供良好的競爭平臺和政策保障。
(四)民有民營模式
民有民營模式即在政府特許經營條件下,由私人集團投資興建,並由私人集團經營。泰國曼谷輕軌采用了此種模式。
曼谷輕軌的資金來源30%由投資者出資,70%由投資者向銀行貸款,其開創了世界上完全由民間資本投資、建設和運營的城市軌道交通的先例[9]。曼谷輕軌采用簡單BOT模式,項目發起者是曼谷市政府,具體主管部門為曼谷市政管理局。投資者為香港股票上市公司華基泰公司,由其在泰國的聯營公司泰華榮組建壹個子公司即曼谷運輸系統有限公司作為項目公司,建設經營這個項目,經營30年後交回市政管理局。
曼谷輕軌以高架或地面線為主,市政府無償給發展商提供沿線及車輛段工程用地並在建設中基本采用國產機電設備。泰國政府對該項目的進口機電設備采取全免關稅等措施,市政管線拆遷總費用約為13
116億泰銖,發展商只承擔5億泰銖,其余由政府承擔,並且政府給予其運營前8年全免營業稅政策,使發展商的建設和運營費用最低。政府為吸引外商投資保證給予發展商較高的回報率,保底回報率為15%,最高可達20%,同時承諾發展商只承擔每年5%的通脹率,超過部分由政府承擔。但客流風險由發展商承擔,由於曼谷市民能承受較高的票價(平均壹程票價為21泰銖),同時泰幣為可自由兌換幣,匯率風險較小,而且規定建設期48個月,從政府交出沿線及車輛段用地之日起計。這些政府的承諾和較低的匯率、工期風險,給了發展商投資的信心保障。
民有民營模式的特點是私人集團負責地鐵的投資、建設和運營,政府只為私人集團的投資、建設等提供保障。雖然從某些角度來說解決了政府財政負擔的問題,但由於城市軌道交通建設投資巨大,項目自身運營效益難以維持企業的良性發展循環,特大城市的軌道交通網絡全部采用該模式是不合適的,只能對其中壹條或少數幾條有條件線路采取此種模式進行探索嘗試。