(壹)國內不同地方農地制度改革的嘗試
1.安徽等省份的農村宅基地抵押試驗
2008年4月9日，來自安徽省的消息稱，安徽省將建立並實施農民住房產權登記制度，農戶獲得建設部門發放的房屋所有權證後，可以以農村住房作抵押獲銀行貸款。4月15日，在抵押擔保問題上，浙江省表示計劃根據農民住房特點和銀行抵押貸款的條件，在城鄉結合部的農村地區試點農房抵押貸款。5月19日，山東省政府《關於進壹步做好促進就業工作的通知》提出，“農村金融服務機構要拓寬農戶小額信貸和聯保貸款覆蓋面，放寬貸款條件，降低貸款抵(質)押標準，創業人員的房屋產權、土地使用權”等“均可作為抵(質)押品”。
但是，按照目前頒布的《中華人民***和國物權法》和相關法律，農村宅基地只能在村集體內部流轉，尚不允許城市居民或外村人購買，也就是說，農民的宅基地和土地不能進入市場交易，也沒有獲得抵押貸款的資質。同時，相應的房屋權屬登記系統也極為滯後，缺乏進入市場的技術支撐。
2.棗莊市的土地資本化試驗
2008年9月14日，我國第壹家農村土地使用產權交易所———山亭區徐莊鎮農村土地使用產權交易所揭牌成立。棗莊市市長陳偉親自把土地使用產權證頒發給了徐莊土地合作社的280戶農民。領到土地使用產權證的徐莊土地合作社理事長張凱華，興奮不已。不久後，張凱華便以部分土地使用產權證作抵押，得到了山亭農村信用聯社兩筆***45萬元的貸款，用於采購急需的化肥和從事水利設施建設。這標誌著國內各地的農村土地制度改革探索案例中，增加了壹種新的模式。
3.嘉興市的“兩分兩換”改革試驗
按照規劃，嘉興市嘉善縣姚莊鎮4800多戶農戶將全部搬遷到集鎮居住，這是嘉興新壹輪土地使用制度改革試點帶來的新現象之壹。
2008年4月，嘉興被列為浙江省統籌城鄉綜合配套改革試點地區。針對優化土地使用制度這個核心，按照宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障(即“兩分兩換”)的總體思路，嘉興市政府制定了《關於開展節約集約用地試點加快農村新社區建設的若幹意見》，率先在浙江省開展探索與實踐。
土地置換後，不改變土地所有權性質和土地用途。土地流轉後，農民凡是非農就業的，3年內必須實現養老保險的全覆蓋;對已經進入老齡階段的農民，逐步提高養老保險的待遇。嘉興確定了首批9個試點鎮(街道)，試點區域總面積達265km2，農戶近4萬戶，人口近15萬人。目前，嘉興的試點改革已進入實質動作階段，農民集聚新社區建設啟動，簽約換房(或搬遷)農戶達2100多戶;***流轉土地承包經營權3萬多畝，約占全市流轉總數的近8%，其中5700多畝實現了二次流轉，已簽約農業投資項目6個，簽約投資額6600萬元。
4.成渝地區的農村集體建設用地流轉制度改革
(1)成都市溫江區的“雙放棄壹退出”
所謂“雙放棄壹退出”，就是通過建立居住、就業、社保等方面的激勵機制，鼓勵主要收入來源為非農產業的農民自願放棄宅基地使用權和土地承包經營權，退出集體經濟組織，進入城鎮自主購房或按政府規劃要求進入集中居住區居住。退出的宅基地收政府組織復墾，騰出的集體建設用地按規劃集中使用，對“雙放棄”的農戶進行合理補償。
(2)成都市錦江區的“統壹流轉”
具體做法是政府主導，統壹規劃，統壹流轉。全區成立了土地儲備拍賣交易中心，建立起集體建設用地交易平臺，集中農村集體建設用地指標，在土地交易中心公開掛牌交易。農村集體建設用地流轉收入和土地整理後新增農用地的流轉收入，在扣除土地整理成本和配套成本後，預留50%的收益用於保障新型集體經濟組織成員的社保，另外40%的收益用於新型集體經濟組織的再發展，其余部分作為紅利分配給新型集體經濟組織的成員。
(3)重慶市九龍坡區的“九龍—雲陽”跨區域統籌
按照城鄉統籌發展的統壹部署，根據總量不變、占補平衡的要求，合理調劑區域間建設用地指標，保證城鄉統籌發展的需要。通過互建設園、財稅分成等方式，建設九龍—雲陽工業園，實現主城區支持庫區、主城與庫區聯動發展。
(二)農地制度改革思維和視野的突圍
按照馬林諾斯基的觀點，任何僅從法律的觀點研究土地產權制度的企圖，必然導致不能令人滿意的結果。如果對於當地人的經濟生活不具備完備的知識，就不能對土地的產權制度進行定義和描述。而且，妳必須首先知道當地人怎樣使用他的土地;怎樣使得民間傳說、信仰和神秘的價值圍繞著土地問題起伏變化;怎樣為土地而鬥爭，並保衛它;懂得了這壹切之後，妳才能領悟那規定人與土地關系的法律權利和習慣權利體系。
正如有人看到壹個醉漢在黑夜裏的路燈下似乎在尋找什麽，便過去問詢。醉漢說:他的鑰匙丟了，他在尋找他的鑰匙。路人說:為什麽妳總在路燈底下尋找?醉漢說:因為只有路燈下才看得見。在面臨解決農村土地產權制度改革這樣的復雜問題時，人們的思維方式和視野不能類同於這個醉漢，只願在自己熟悉的範圍和領域內尋找答案，總是受制於自己的個人基本價值觀，即使這個答案並不在所能見到的範圍內。
目前，全國各地都在積極探索農村土地產權制度改革，取得了許多有意義的成果，並積累了重要的經驗。但是，必須充分重視“高估成功率是普遍現象”、“人們更傾向於信任‘小數規律’”以及“與其承認錯誤不如更多的損失”等行為經濟學現象，在探索和創新的過程中，不斷降低管理和交易成本，全面提高改革績效。
我國是壹個以農民為主的國家，在整個國家的平衡和穩定中，國家與農民是中軸。因而，在我國發展和建設的邏輯中，土地政策是平衡農民、國家政權和現代化的壹種重要工具，土地產權制度改革必須尋找多方可以接受而且滿意的平衡點。這種改革，不能只從法學和經濟學角度研究，還必須從政治學和社會學角度進行分析，更需要在實際工作的基礎上，從文化人類學的基本立場和屬性進行考察和探究。
(三)土地制度改革的配套措施
1.土地市場體系
現有的土地市場體系因在農地非農化的成本和收益分配的公平性、在對農地非農化外部性控制上的困難性等問題，而壹直受到批評。對於市場體系中能夠體現的經濟價值的分配，中國正在進行相應的改革，隨著“招拍掛”比例的增加、“收支兩條線”的實行等，對規範現階段農地非農化的收益分配、提高農地非農化制度的置信度、穩定農民和其他利益主體的情緒及提高合作意願都有好處。然而，由於現有土地市場體系的割裂局面，市場本身的價格機制和供需機制受到政府的直接幹預，加上產權本身的弱點，降低了“市場機制”對資源的配置效果，造成了土地市場的失靈。進壹步的是，現有的市場體系仍然無法解決忽視農地資源非市場價值的問題。所以總體上看，這些制度環境層次的問題都不利於土地市場降低農地非農化的交易費用，也直接影響了治理結構層次的選擇。
在新古典經濟學的理論上，打破現有的市場割裂局面，是土地市場體系改革的方向。然而，為了實現對農地非農化外部性的控制，以及滿足現階段經濟增長對農業生產剩余索取的要求，現有割裂的市場體系又十分必要。從這點看來，打破市場的割裂局面，其本身的交易費用會非常高。另外，對於控制農地非農化外部性的問題，或者如何在現有的市場體系中納入農地的非市場價值，新古典經濟學的價值評估方法只能是壹種工具，關鍵的還是需要通過產權等制度安排和相應的治理結構的設計來實現。而涉及產權的改革，自然需要面對更大的交易費用。比如，理論上如果將農地的非市場價值寫入制度，賦予相關的利益所有者，農地的非市場價值自然會“內化”到利益相關者的決策體系。這時，就不需要政府通過各種行政手段來幹預市場，實現交易費用的降低。但是，這個論斷的前提是必須考慮了產權制度的設定和改變的成本。所以在現實中，從建立有利於治理結構改變的制度環境入手，才是更符合效率的改進措施。已經有壹些可以借鑒的例子來說明如何通過建立有利於治理結構改變的制度環境來實現自然資源的生態價值。比如，通過建立有機蔬菜的認證體系，引致有機蔬菜比普通蔬菜價格高，就是壹種生態價值的“內化”。所以，考慮如何通過與土地資產產業鏈的其他環節的產品價值相結合，建立壹種利於信息流通的價格機制，將有利於提高現有土地市場體系在解決外部性問題上的能力。比如，房地產開發位於濕地保護區附近，則該房地產的價值必然比具有相似其他條件但不具有濕地景觀的房地產價值高，而如果賦予了農地所有者相關必要的信息，則該地區的生態價值將可以“內化”進非農化後建造的房地產中。
2.土地規劃體系
現有的土地規劃體系還是壹種指標的規劃體系，而不是西方國家成功的“空間規劃”的概念。指標規劃體系帶來的壹個潛在問題就是“層級制”中信息流通的矛盾，導致了農地非農化在指標上具有“低排他性”和“高競爭性”的“公***池塘資源”的特征。土地利用規劃缺少公眾參與、信息不對稱，無法促進利益相關者的長期合作意願，同時造成執行和監督上的困難，這些都會導致對農地非農化這種“公***池塘資源”的過度利用，必然也導致了土地規劃體系在農地非農化的外部性控制上功能的減弱。
將土地規劃體系從“指標規劃”的特征轉變為“空間規劃”的特征，同時優化規劃體系的信息流通機制，比如增加規劃的透明度和公眾參與，這壹方面是規劃制度本身設計的問題，另壹方面與產權制度也有很大聯系。如果土地的產權能夠充分引起公眾的興趣，公眾參與將不再是被動地由政府來推動。總體來看，規劃制度在信息不對稱和無法促進長期合作上，其改進產生的交易費用不會比產權制度改變所產生的交易費用高，因此從這個方面看，土地規劃制度的改進可以實現制度環境的改進，從而為資源配置和治理結構層次服務。
3.土地行政體系
從上面對現有農地非農化制度缺陷的掃描可知，土地行政體系在兩個方面存在改進的需求。壹方面是土地行政的宏觀層面，壹方面是土地行政的微觀層面。宏觀層面是指對農地非農化行政體系中的監督體系的改進需求，以及“從下到上”地改進治理結構的試驗機制。微觀層面是指農地非農化從業人員層次的行政管理體系改進需求。
對於宏觀的監督體系，首先，由於信息不對稱的問題，現有中央政府負責為特征的監督體系不能夠滿足監督的需要，造成了大量的地方政府的違規行為;其次，在政府通過土地規劃來壟斷土地征用市場和土地壹級市場的過程中，壟斷的行為理論上是可行的，可以起到彌補市場失靈的缺陷，但政府壟斷行為的本身需要監督;再次，無論是監督體系如何改進，誰來監督“監督者”?這是理論上和實踐中始終面對的難題。因此，針對這三個監督體系的改進，是未來可行的改進方向。這可以通過改進土地規劃體系、改變地方政府官員政績的考核標準、提高農地非農化信息的透明度和增加農民及普通市民的監督權力來實現。當然，需要指出的是，加強監督，不是對地方政府的不信任和把權力集中到中央政府，地方政府的作用不能被抹殺，這在現有經濟社會體制下尤為重要。
對於宏觀的“從下到上”地改進治理結構的試驗機制，是實現制度自發向效率“進化”的有效機制。這種“從下到上”的機制，有利於根據當地實際的自然和社會環境來設計和安排相應合適的治理結構和制度安排。“家庭聯產承包責任制”和“農地股份合作制”都是經典的“由下到上”的證據。現階段對這種地方的“試驗”模式還缺少規範的制度環境的支持，所以這方面是未來制度環境改革的重要方向。
對於微觀的行政體系，隨著政府機構的調整也壹直在不斷改革。現階段的崗位設置和績效考核體系，已經能夠起到激勵、監督、懲罰相應農地非農化從業人員的目的。然而，也不能排除少數從業者無視法律法規的機會主義行為。在增強職位安全感上，現階段已經做得很好，因為已經是“公務員”的崗位設置。當然，在增強上下級信任、忠誠、政令暢通方面，可能還存在壹些問題。如果針對不同具體職位，根據不同的待遇、不同的績效考核機制、不同的獎懲機制來提高從業人員的積極性、忠誠度，是土地行政體系需要進壹步加強的。這個方面改進的成本(新增加的交易費用)似乎更小，而收益(減少其他交易費用)似乎很大，因此，是值得現階段的制度改進考慮的。
4.土地法律保障體系
目前壹直缺少壹個完善的法律體系和獨立的司法體系來保障土地的產權和解決土地的糾紛。
缺少完善的法律體系是指，缺少到達自然村和農戶層面的土地登記體系，缺少系統的土地利用違規、違法行為的懲罰機制，缺少解決土地利用沖突的正式的法律條例和條文。沒有完善的法律體系作為基礎，土地法律保障體系就不可能運行良好。
缺少獨立的司法體系是指，現有的體制壹直受到政府行政部門的影響，這對產權、法律、市場、規劃等方面的公信力和效果都產生很大影響。雖然，中國的法院系統和行政系統是獨立的系統，但是對於土地沖突和糾紛，比如農地征用的糾紛，法律還是規定由批準項目的政府來裁定。這無疑增加了土地法律保障體系的復雜程度。
建立和完善土地法律體系和獨立的司法體系，固然受到政治上的限制，但基於現有的土地管理法和獨立的法院體系，對這個方面的改進，其交易費用似乎也並不是很高，同時，其收益又是明顯的，所以對土地法律保障體系的進壹步改進，將對治理結構層次的選擇產生積極的影響。