第五，為什麽政府主導的經濟走到了盡頭

政府在促進老工業基地振興中肩負著重要的歷史使命。推進行政管理體制改革的關鍵是轉變政府職能，有效發揮政府作用，提高政府行政能力。但是，為了充分發揮政府的作用，必須加快政府體制改革。因為東北老工業基地是進入最早的地區，退出最晚的地區，也是實行計劃經濟最徹底的地區。老工業基地目前最大的問題是受傳統計劃經濟體制影響較深，體制改革相對滯後，尤其是政府改革和國企改革。因此，振興老工業基地，首先要加強制度創新，消除體制障礙。只有加快政府自身改革，更好地定位角色，轉變職能，才能提高政府的行政能力。上壹輪振興之初，中國剛剛加入世貿組織。當時人們談論的是政府入世，因為幾乎所有的WTO規則都是規範政府的。這裏我們說進入市場，也有壹個政府進入市場的問題，因為市場經濟要求以建立和完善市場體系為目標，調整和規範政府的行政職能。近年來，東北各級政府強化社會管理和公共服務職能，積極從全方位、監管型向管理型、服務型、法治型轉變。政府職能發生了許多積極的變化，取得了很大的成效。壹是市場體系的培育、規範和監管取得了壹些進展。在不斷發展商品市場的基礎上，逐步培育要素市場，努力建立統壹、開放、競爭的市場體系。市場在資源配置中的基礎性作用越來越重要。二是政企分開邁出重大步伐。政府部門解除了與直屬經濟實體和企業的行政隸屬關系，不再直接管理企業。三是在涉外經濟管理上逐步向國際慣例靠攏。第四，政府促進經濟社會協調發展的職能得到加強。五是政府自身改革取得壹定進展，確立了依法治省、依法行政的方略，提出了建設廉潔、勤政、務實、高效政府的目標並努力實施。政府機構改革逐步深化，政治民主化進程不斷推進。總的來說，政府體制改革仍然滯後於經濟體制轉軌的進程，政府職能轉變慢於市場經濟發展的要求。政府與企業、政府與市場、政府與社會的關系，還有壹系列深層次的矛盾有待解決。行政管理體制存在的問題已成為制約經濟社會發展、影響振興政策實施的瓶頸。具體來說是“三強三弱”:強政府、弱企業政府對微觀主體特別是國有企業的直接幹預仍然過多，有效的國有資產管理體制尚未形成，政府公共管理職能與國有資產所有者職能的混淆沒有根本改變。政企不分，政府具有裁判員和運動員的雙重職能，涵蓋企業的管理和運營。政府並沒有完全脫離企業活動，行政幹預在壹些領域仍然存在，如行政控制、通過稅收返還和利息補貼的方式支持國有企業。計劃經濟時期形成、經濟轉軌時期擴大的行政審批制度仍然廣泛存在，特別是在企業設立、領導人員任免、投資、對外貿易等領域。在推進國企改革的過程中，壹些政策的實施也產生了強化行政審批和案件處理的副作用。在國有企業的股份制改革、股票發行、兼並重組等資產重組活動中，壹些部門和地方政府往往出於部門利益、地方利益甚至行政首長的意誌，對企業進行不適當的行政幹預。用財政返還和貼息的方式支持國有企業，而不是國有資本投資運營的方式。強行要求效益好的企業在投資、擔保貸款、資產重組等方面照顧劣質企業。，甚至向企業攤派政府行政費用。企業幹部和機關幹部行政級別相同，可以互相交流。國企作為微觀經濟細胞，承擔著大量的社會事務，企業急於瘦身，不堪重負，無力應對激烈的市場競爭。國企占優，民企嚴重弱勢。對非公有制經濟的限制還太多，公平競爭的環境還沒有形成。強政府、弱企業的結果是，政府、企業、人民都陷入困境:國有企業因體制矛盾未解決、市場化程度低、發展活力不足而日益陷入困境。而民營企業始終沒有成長起來，導致大量下崗工人無法安置，當地經濟也難見起色。強政府弱市場長期以來習慣於自上而下的行政權力管理，帶有強制性偏好和行政命令幹預經濟的習慣，缺乏現代市場管理的理念。沒有真正理解和相信市場機制的作用，仍然盲目相信行政力量，堅持行政領導，寧願直接組織企業的生產經營活動，直接組織招商引資和項目實施，直接下達指令性經濟指標和產品指標，通過行政命令直接幹預經濟生活。市場能發揮作用的地方，政府行政幹預最集中；市場失靈的地方，就是政府管理的盲區。區域經濟發展處於“人為幹預”狀態，從吸引外資(投資成為政府的主要任務)、推動合資合作，到上馬項目、開辦新企業甚至舉辦展會、經貿洽談，都是由政府主持和推動的。在投融資領域，存在政府直接幹預微觀投融資活動以實現宏觀調控目標的傾向，往往達不到宏觀調控的預期目的，同時強化了政府對投融資活動的非正常幹預。許多部門和地方政府仍然過多承擔投融資主體的職能，花費大量精力爭奪資金和項目，投資決策依賴於各級行政機關的審批，沒有遵循科學嚴謹的市場化投資決策程序，缺乏嚴格的投資風險責任機制，往往導致重大投資失誤。政府成了資源配置的主體，市場機制發揮的作用太小或者沒有。這位企業家說:“東北給外界的印象是政府主導的市場，而不是企業家的市場。”很多本不該由政府做的事情，政府正在做，而壹些本該由政府做的事情，卻因為精力和財力不足，做得不夠或者沒有做。在市場監管方面，壹方面，規範市場秩序的法律法規還不健全，法律法規不統壹、不透明，依法管理的制度還很不完善，差距還很多。立法滯後於現實，執法滯後於立法。對有法不依、執法不嚴甚至違法的行為缺乏有力的監督和制約。人治大於法治的現象在很多地方時有發生，嚴重損害了司法獨立和司法公正。部門和地方政府的法律法規甚至內部文件和國家法律有矛盾。在行政執法實踐中，內部文件的權威大於部門法規，部門法規的權威大於國家法律。另壹方面，地方保護主義和部門分割在不斷改變方法，阻礙了區域統壹市場的形成。這些因素導致市場秩序比較混亂，表現為假冒偽劣商品泛濫，偷稅漏稅、騙匯走私猖獗，社會信用關系混亂，逃廢債務現象普遍，建設領域欺詐、工程質量低劣等問題嚴重。這種“人治經濟”的觀念和“命令式”的管理模式已經不適合多元化的市場經濟結構。強政府與弱社會從政府與社會的關系來看，政府覆蓋大部分社會事務，社會治理不發達，政府放權不夠，中介機構依附於政府部門，使得中介機構幾乎千差萬別，真正符合市場經濟發展要求的社會中介組織沒有得到充分發展。政府在行使職能的過程中，存在越位、缺位和錯位的問題。“越位”是指政府直接管理經濟事務；“缺位”是指政府的公共服務職能沒有得到充分發揮；“錯位”就是政府忙於微觀事務，宏觀規劃不力。在政府與中介組織的關系上，壹方面是對中介組織的培育和作用發揮不夠，另壹方面是對其依法監管不夠。科研單位轉制停滯，事業單位改革滯後，大量履行行政職能；往往是很大的委、辦、局，有幾個甚至十幾個機構。所以老工業基地的行政體制主要是職能錯位突出。主要表現為:沒有區分政府與資本、政府與企業、政治與事務、政治與社會。東北的落後是壹種制度落後。東北與南方沿海地區的差距，表面上是經濟發展水平的差距，實質上是制度的反差。東北行政管理體制改革勢在必行。