作者:羅文章來源:中國權威經濟理論庫
[摘要]在當前關於中國財政政策的討論中，歐洲馬斯特裏赫特條約提出的赤字和債務標準(以下簡稱馬斯特裏赫特標準)經常被相關人員引用為所謂的“國際安全線”或“國際警戒線”，實際工作也在壹定程度上受到這壹標準的影響。但是，這是值得討論的。綜合分析後，筆者認為，如果壹定要用赤字率和負債率來描述財政狀況的可持續性，那麽梅奧標準就是壹個安全系數很高的風險控制標準，是為特殊歷史條件下的“準地方政府”制定的。這個標準的安全系數如此之高，歐盟自己都無法嚴格執行，只好采取壹些靈活的措施。因此，其他社會經濟條件不同的國家顯然很難成為具有廣泛適用性的國際標準。對於壹個大國的金融整體而言，其適用性更值得考慮。
在當前關於中國財政政策的討論中，歐洲馬斯特裏赫特條約提出的赤字和債務標準(以下簡稱馬斯特裏赫特標準)往往被相關人員稱為所謂的“國際安全線”或“國際警戒線”，實際工作也在壹定程度上受到這壹標準的影響。但是，這是值得討論的。
1.馬斯特裏赫特標準是20世紀90年代歐洲成員國加入歐洲經濟和貨幣聯盟的標準。
《歐盟馬約條約》因歐盟各國首腦於1991 65438年2月在荷蘭小鎮馬斯特裏赫特就條約內容達成壹致而得名。根據《馬斯特裏赫特條約》，歐盟有三大支柱，壹是經濟和貨幣聯盟，二是外交和安全政策，三是司法和警務合作。所謂馬斯特裏赫特標準是指建立經濟和貨幣聯盟。
根據《馬斯特裏赫特條約》的規定，歐洲經濟貨幣聯盟的最終目標是建立歐洲中央銀行，用統壹的歐洲貨幣取代成員國貨幣，實現單壹貨幣的使用。這個過程分為三個階段。第壹階段從1991 7月1開始。主要任務是爭取各成員國貨幣加入歐洲貨幣體系的匯率機制，取消外匯管制，實現資本自由流動。第二階段從1994開始，其任務是實現“經濟趨同(即通脹、利率和金融穩定性較差的成員要接近較好成員的水平)”，為第三階段做準備。第三階段，從1997開始，是最後階段，其任務是最終實現統壹貨幣，建立獨立的歐洲中央銀行體系。根據協議，必須在1996結束前審查各國的經濟表現。如果大多數國家達不到經濟趨同的標準，第三階段將推遲到1999年初，屆時達標的國家將實行統壹貨幣，而未達到趨同標準的成員國將被暫時排除在歐洲經濟貨幣聯盟之外，即不能將本國舊貨幣兌換成歐元，所有商品和服務都以歐元定價，但達標後可以隨時加入。
三個階段中，第二個階段是關鍵。當時，由於歐盟內部經濟發展不平衡，南北差距明顯，各國政策不壹致，在歐盟有重要影響的德國認為，如果在這樣的情況下倉促進入聯盟最後階段，不僅難以實行統壹的經濟貨幣政策，而且很可能是弱國拖累強國。因此，德國強烈主張在進入聯盟的最後階段之前，成員國必須實現所謂的“經濟趨同”，達到相應的標準才有資格加入聯盟，並壹再強調這是其接受聯盟的核心條件。當時，雖然意大利、葡萄牙、希臘等壹些南歐成員國不願意這樣做，擔心自己可能長期被排除在經濟貨幣聯盟之外，但由於德國的堅持，以及這種想法客觀上符合走向聯盟的實際需要，最終被大多數成員國所接受。為此，《馬斯特裏赫特條約》規定，成員國在最終進入經濟貨幣聯盟的最後階段之前，應實現“經濟趨同”，並明確制定了判斷壹個成員國是否實現“經濟趨同”的四個標準:
1，物價穩定，即該成員國最近壹年的通貨膨脹率不應超過物價形勢最穩定的三個成員國平均通貨膨脹水平的1.5%；
2，財政狀況穩定，意味著成員國財政不應該出現“過度赤字”。壹是赤字不得超過當年GDP的3%，二是政府債務總額不得超過GDP的60%；
3.匯率穩定是指成員國貨幣的匯率波動至少兩年保持在歐洲貨幣體系匯率機制規定的正常範圍內，沒有對其他任何貨幣貶值；
4.長期利率穩定，即成員國長期國債利率不超過通貨膨脹率最低的歐洲三國平均水平的3個百分點。
顯然，就其直接背景而言，梅奧關於財政赤字率和債務率的標準與其他三項標準壹樣，只是歐洲經濟貨幣聯盟成員國的入圍標準。雖然這個標準確實是衡量金融穩定的標準，但它並不直接具有與金融可持續性或金融風險相關的所謂“國際安全線”或“國際警戒線”的性質。
第二，馬斯特裏赫特條約標準沒有形成“國際安全線”
鑒於歐盟在世界經濟中的重要地位，《馬斯特裏赫特條約》首次從金融穩定的角度提出了國際金融形勢比較標準。因此，這壹標準對國際金融可持續發展研究有壹定影響，也就不難理解壹些研究者確實用《馬斯特裏赫特條約》標準來與自己的金融狀況進行比較。但需要明確指出的是，迄今為止，國際經濟界尚未形成馬斯特裏赫特標準是“國際安全線”還是“國際警戒線”的認識。
第壹，國際上主流的經濟學教科書都沒有把馬斯特裏赫特標準作為衡量壹國財政狀況的“國際安全線”或“國際警戒線”。例如，在美國最新流行的公共財政教科書中，作者雖然介紹和評論了馬斯特裏赫特標準，但特別指出政府預算赤字和債務的標準是重點，甚至談到“美國在1997年達到了這壹要求”，但他仍然沒有討論這壹標準是否具有國際比較意義。雖然薩繆爾森、斯蒂格利茨、曼昆等著名經濟學家撰寫的經濟學教科書也討論了預算赤字及其對宏觀經濟的影響，但並未涉及馬斯特裏赫特標準。諾貝爾經濟學獎得主莫迪利亞尼等經濟學家也對1998年梅奧的赤字標準提出了批評，認為緊縮財政政策是歐洲失業率高企的原因之壹。這表明他們沒有承認馬斯特裏赫特標準是具有普遍意義的“國際安全線”或“國際警戒線”。
第二，權威的國際金融組織，如世界銀行，並沒有把馬斯特裏赫特標準作為衡量壹國金融狀況的“國際安全線”或“國際警戒線”。比如今年年初世界銀行提出的中國財政狀況研究報告中，雖然提到中國財政赤字率從1998年的1.8%上升到1.99年的4%，再下降到2006年的3.2%，5438+0(原文如此)，但也表達了對中國負債率的擔憂，傾向於建議我降低赤字水平。
第三，即使在歐盟內部，似乎也沒有經濟學家將馬斯特裏赫特標準提升到財政政策的可持續性標準。例如，歐盟負責貿易事務的高級官員德韋萊·涅先生認為，歐盟各國為了加入貨幣聯盟，迫使赤字下降，實際上限制了財政的作用。再比如對馬斯特裏赫特標準有深入研究的意大利教授Luigi L Pasinetti 1998在《劍橋經濟》上發表了壹篇題為《馬斯特裏赫特3%赤字率參數的神話與謬誤》的文章。他明確指出，對於財政可持續性的兩個參數，即3%的赤字率和60%的負債率，沒有人能給出任何可信的解釋。在推測60%的債務率標準可能是當時來自歐洲國家的近似平均值(其中法國和德國與之接近)時，Luigi L Pasinetti教授顯然對3%的赤字率標準持懷疑態度，認為無法證明這壹標準是財政和貨幣穩定的絕對必要條件。值得指出的是，根據Luigi L Pasinetti教授按照他的模型對OECD國家實際數據的檢驗結果，到1996年末，只有意大利和比利時處於可持續區域，這兩個國家的負債率當時最高，分別達到126.8%和124%！。
第四，近年來，國際上對日本經濟狀況的討論很多，大家都註意到其財政赤字率負債率已經達到了很高的水平，但以馬斯特裏赫特標準作為國際通用尺度直接衡量其可持續性的並不多見。原因也很簡單:如果把馬斯特裏赫特標準作為財政政策可持續性的國際標準，日本在90年代中期的赤字率就已經超過了這個標準(1996的7.4%)，所以日本政府近年來實施的擴張性財政政策早就應該停止了。然而，這樣的政策主張顯然不符合日本經濟的實際運行:在需求不振、零利率、投資萎縮、物價水平下降的情況下，盡管其赤字率和負債率已經遠超馬斯特裏赫特標準(2001年末負債率高達130%)，日本的財政政策顯然應該保持擴張性。可以想象，如果日本政府“削減日本經濟以適應《馬斯特裏赫特條約》”，近年來不實施擴張性財政政策，而是以超出《馬斯特裏赫特條約》為由實施收縮性財政政策，削減公共支出，經濟運行將明顯惡化。事實上，當日本經濟形勢剛剛從65438好轉到0997時，日本政府為了緩解財政壓力，立即調整了財政政策的方向。結果對總需求產生了嚴重的負面影響，促使日本經濟再次進入蕭條，應該引以為戒。
第三，馬斯特裏赫特標準與財政可持續性“安全線”之間的關系
雖然馬斯特裏赫特標準不是金融可持續性的“國際安全線”，但它首次對不同國家的金融穩定性提出了統壹的要求。因此，在考察財政可持續性的“安全線”或財政風險控制線時，馬斯特裏赫特標準的性質或其與財政可持續性“安全線”的關系仍然是壹個無法回避、揮之不去的問題，需要人們來回答。
無論是現代經濟實踐還是經濟理論，都無法提供壹個普遍接受的、科學的財政可持續性的衡量標準，這使得我們很難直接回答這個問題，但我們可以從馬斯特裏赫特標準的背景特征中找到壹些研究線索。
首先，馬斯特裏赫特標準相當靈活。
《馬斯特裏赫特條約》在明確以3%的赤字率和60%的債務率作為衡量成員國財政赤字是否“過度”的參考值的同時，為了保持壹定的靈活性，還提出了壹些靈活的條件，使得《馬斯特裏赫特條約》本身具有相當的靈活性。比如，對於赤字率標準，條約規定，如果赤字率(赤字率，壹個成員國)高於3%，但明顯持續下降並接近3%，或者只是例外或暫時略高於3%，則不應視為“過度”。然而，對於什麽是“明顯持續下降”，什麽是“例外”、“暫時”或“略高”，條約並沒有給出明確的數量限制。應該承認，盡管如此，赤字率標準在實踐中得到了很好的執行，自1997以來，沒有壹個成員國的赤字率超過這壹標準。負債比率標準的情況則大不相同。因為壹些歐洲國家，尤其是意大利和比利時的負債率遠未達到馬斯特裏赫特標準，要求它們很快降下來是不現實的。因此，條約也提出了壹些靈活的條件，即當壹個成員國的負債率高於60%時，只要“充分降低，並以令人滿意的速度接近參考值”，就不應被視為“過度”。同樣，對於什麽是“充分的削減”和“令人滿意的速度”，條約也沒有給出明確的數量限制。由此，比利時的負債率從1992年的129%下降到歐洲經濟貨幣聯盟最後階段的115%。意大利1992年的負債率為108.7%，1994年為124.9%，114.5%，雖然高於1992年。這表明了馬斯特裏赫特標準的靈活性。
此外，需要指出的是，《馬斯特裏赫特條約》規定，在判斷壹個成員國的財政赤字是否“過度”時，除了實際值之外，還應考慮其他因素，包括成員國的財政赤字是否超過政府的投資支出以及其他相關因素，如成員國中期的經濟和財政狀況等。雖然梅奧沒有對此進行詳細說明，但其含義很明確，即如果財政赤字用於政府資本支出，如果成員國的其他指標令人滿意，中期發展前景良好，歐盟在判斷該國赤字是否“過度”時將采取寬松的態度。顯然，這壹額外的考慮給了馬斯特裏赫特標準更大的靈活性。
第二，歐洲經濟貨幣聯盟的建立是現代經濟史上前所未有的事件，其困難也是前所未有的。馬斯特裏赫特標準正是在這種特定的歷史條件下提出來的，以達到壹個特殊的目的。為了在較短的時間內將歐洲十幾個經濟發展水平參差不齊的國家整合成壹個經濟整體，各方利益相對平衡，不留後遺癥，使其正式成立後能夠正常有效地運轉，歐盟的建設者們不得不遵循“治亂世，用重典”的原則，在籌備階段就制定了更為嚴格的準入標準。當時歐盟很多成員國因為經濟狀況的原因，離《馬斯特裏赫特條約》的標準相差甚遠，不得不付出巨大的努力甚至犧牲才能按時達標。60%的負債比率標準過於嚴格，不得不設立壹個附加條款來體現靈活性；而當希臘進入第三階段時，仍然達不到標準，被歐盟按照“缺總比濫用好”的原則拒之門外。正是在這個意義上，我們認為梅奧標準在實現財務可持續性方面具有相當大的安全系數。
第三，按照主流經濟學的觀點，影響擴張性財政政策可持續性的最重要因素不是當前的赤字率和債務率本身，而是未來的財政償付能力，這是由未來的利率水平和經濟增長率的關系決定的。雖然經濟學家衡量財政可持續性的方法不同，但都把經濟增長作為具有決定性影響的核心因素。當經濟增長率高時，財政對赤字和債務的容忍度就會高。相反，如果經濟增長率低，財政對赤字和債務的容忍度就會低。經濟增長的情況如此重要，但卻被排除在梅奧收斂標準之外。壹種可能的解釋是，當時世界經濟處於20世紀70年代以來的最低點，1991年的產量僅比上壹年增長0.1個百分點。同時，歐盟各成員國之間的經濟增長速度差異很大，總體水平不高，前景不明，即很難預測第三階段能達到什麽水平。在這種悲觀的情況下，馬斯特裏赫特標準自然應該具有安全系數高的特點，但同時也給標準打上了特定歷史時期的烙印。
第四，在討論歐洲建立經濟貨幣聯盟時，歐洲的通貨膨脹率在70-80年代壹直很高，平均1974-1983達到10.6%，1984-1992在下降，但仍達到。歐盟之所以把成員國的金融穩定列為加入歐洲經濟貨幣聯盟的標準之壹，是從抑制通貨膨脹的角度出發的。
德國在提出這壹標準的過程中發揮了重要作用。因為歷史上的惡性通貨膨脹，整個金融體系都被破壞了。戰後，德國央行在法律上壹直擁有獨立地位，不受政府幹預，其貨幣政策的首要目標是抗擊通脹。這種模式成為德國貨幣政策穩定和馬克長期走強的重要原因。在歐洲壹體化進程中，德國擔心如果已經成立的歐洲央行無法抵禦各國政府各種政治考量的影響，將難以有效抑制通脹。因此，德國首先堅持歐洲央行必須以德國模式為標準，以法律形式明確保證其獨立性，作為同意建立經濟貨幣聯盟的前提。在歐洲，以抑制失業為重點的美國美聯儲銀行和德國中央銀行被列為歐洲中央銀行體系的參考模型。但由於德國的堅持，經過討論，大多數成員國接受了德國的主張，將維持物價穩定作為歐洲央行的首要目標。
德國認為，為了抑制通貨膨脹，有壹個獨立的歐洲央行是不夠的，歐洲央行的首要目標是穩定物價，同時還要控制各國的財政赤字。因為如果允許赤字國家大量借貸，可能會導致市場利率上升，最終導致歐洲央行面臨放松貨幣政策的壓力，並導致通貨膨脹。為此，德國堅持建立財政紀律，明確財政赤字的“約束規則”，並敦促制定針對赤字國家的具體“制裁措施”。意大利、希臘和其他高赤字成員國不願意接受德國的這壹主張。法國壹度認為難以界定赤字水平是否合理的標準，英國則直接反對歐盟直接控制國家財政。但經過長時間的爭論，各成員國最終接受了德國的提議，同意在建立經濟貨幣聯盟的最後階段對各國財政實施某種監督，各成員國要定期向歐盟委員會報告財政狀況。如果歐盟財長理事會以特定多數認定壹國財政赤字確實“過高”，可以通知有關國家采取措施削減赤字。這裏所謂的“度”標準，也就是梅奧標準。如果對方置之不理，歐盟有權實施制裁。
上述分析表明，馬斯特裏赫特標準的提出與抑制通貨膨脹密切相關。因此，當壹個經濟體處於通貨緊縮時期時，旨在抑制通貨膨脹的馬斯特裏赫特標準就成了壹個保險系數很高的金融可持續性標準。換句話說，在通貨緊縮的情況下，財政不僅要承擔高於馬斯特裏赫特標準的赤字率和負債率。
第五，也是最重要的壹點，在歐洲經濟貨幣聯盟內部，各成員國不僅由於統壹貨幣的實現而完全喪失了實施某種貨幣政策的權力，而且由於《馬斯特裏赫特條約》標準的約束而部分喪失了實施更加靈活的財政政策的權力，在某種程度上，它們都被“淪為”了“準地方政府”。對於我們所關心的馬斯特裏赫特標準的性質來說，這是最重要的因素。根據壹般財政理論，在層級政府結構中，穩定職能應歸於中央政府而非地方政府。因為如果壹個地方政府試圖通過赤字政策來刺激本地需求，可能會出現很多問題。比如，由於地方經濟開放，地方政府的擴張性財政政策很可能因為進口的泄漏而達不到預期效果，只是“給別人做嫁衣”。再比如，地方政府進行赤字融資所產生的債務肯定是要償還的，但其自身的融資渠道和資源往往非常有限，因此其財政風險往往比較大。與擁有貨幣發行權、擁有重要稅權和其他重要資源的中央政府相比，即使地方政府的赤字率和負債率與中央政府相當，它們之間的財政風險程度也是天壤之別。在中央政府沒有義務為地方政府還債的情況下，更是如此。在實踐中，很多國家都為地方政府制定了非常嚴格的財政風險控制標準。比如，中國的預算法根本不允許地方政府有財政赤字，美國也對州、市、鎮等地方政府設置了嚴格的控制線，但往往給中央財政的空間要大得多。就是這個原因。正因為如此，我們說中央財政的可持續性或穩定性遠高於地方財政，中央財政和地方財政的“安全線”或“警戒線”應該是完全不同的。從《馬斯特裏赫特準則》產生的過程來看，它是為在某種程度上被“淪為”準地方政府的歐盟成員國制定的，自然也應該具有較高的安全系數。
基於以上分析，我們認為，如果壹定要用赤字率和負債率來描述財政狀況的可持續性，那麽梅奧標準就是壹個安全系數很高的風險控制標準，是為特殊歷史條件下的準地方政府制定的。這個標準的安全系數如此之高，歐盟自己都無法嚴格執行，只好采取壹些靈活的措施。因此，其他社會經濟條件不同的國家顯然很難成為具有廣泛適用性的國際標準。對於壹個大國的金融整體而言，其適用性更值得考慮。