自1990年5月國務院批準設立第壹個保稅區以來，我國已建立15個保稅區，包括上海外高橋、天津港、深圳福田、沙頭角和鹽田港，大連、廣州、張家港、海口、廈門象嶼、福州、寧波、青島、汕頭、珠海，主管部門為海關總署。保稅區最初的功能定位是倉儲、轉口、加工，實際上是以物流為主。十多年來，全國15保稅區的保稅倉儲、轉口貿易、商品展示等功能都有不同程度的發展，具備了壹定規模的國際物流基礎。
中國在2001加入世貿組織時，承諾三年內逐步放開工業品貿易權，五年內分階段取消各類商品的市場配額和其他數量限制。這些承諾很可能會使之前在保稅區投資貿易公司的外國投資者根據整體投資環境重新選擇投資區域，導致保稅區貿易公司數量減少。此外，隨著服務貿易在國際貿易中的比重越來越大，中國也將根據世貿組織市場準入原則，最大限度地向其他成員開放服務業。這些都將使保稅區面臨新的挑戰，保稅區享受的優惠政策將逐漸減弱。保稅區要想在競爭中生存，就必須向國際通行的自由貿易區轉型。
制約保稅區發展的因素
第壹，地域性。保稅區是海關監管的特殊區域，不具有自由貿易區和自由港的海關域外管轄權。自由貿易區和自由港最基本的特征是享有海關的域外管轄權。
第二，海關監管。海關並不是真正按照“壹線放開，二線管理”的原則管理保稅區，而是把保稅區看成壹個大的保稅倉庫，通過管理保稅倉庫來管理保稅區；海關不對保稅區進行區域管理，而是直接管理區內的每壹家企業。
第三，貿易管理。中國對保稅區有很多貿易限制。商務部將保稅區企業視為境外企業，保稅區貿易企業沒有進出口權，無法開展國際貿易。中華人民共和國國家稅務總局還規定，通過保稅區出口的國內貨物必須實際離境，才能給予退稅。從中國到保稅區的貨物視為出口，但不給予退稅。
第四，外匯管理。國外的自由貿易區，外匯自由兌換，資金自由進出和轉移，資金自由運作。而中國保稅區內的企業比保稅區外的企業有更多的購匯和結匯限制。
動詞 （verb的縮寫）保稅區的功能。從目前的發展來看，保稅區的進口貿易功能比較強，吸引外資、發展出口制造業的功能和經濟技術開發區差不多。而且大部分保稅區在發展進口配送物流方面沒有明顯優勢。由於區外有大量的保稅工廠和保稅倉庫，保稅區雖然有進口延期納稅的政策，但優勢並不明顯。運行較好的保稅區主要依靠出口加工產業和進口倉儲配送，港口貿易、轉口貿易、出口倉儲、物流加工等產業未得到發展，區港聯動、相互促進的局面未形成。入世後，隨著關稅水平的降低，保稅進口分配的政策優勢將逐漸減弱。
第六，物流服務業的可擴展性。國家在設立保稅區時沒有制定統壹的評價指標，具體操作和考核由地方政府負責。地方政府以吸引外資、增加就業和稅收、GDP增長為重點，以招商引資和發展工業項目為重點。現有保稅區大多已發展成為加工制造經濟特區，部分保稅區幾乎沒有發展物流服務的用地，制約了物流服務的發展空間。
七、發展轉口貿易及相關物流業務的政策和管理制度尚未建立。保稅區在實際發展中，偏離了原有的功能設計，與經濟技術開發區、高新技術園區、出口加工區等特殊經濟區域出現了功能重疊和重合。保稅區與港口分離，港口功能有限。保稅區企業從事貿易和貿易支持服務的自由度很低，“境內通關”和“壹線放開、二線管制、區內自由”的原則沒有得到落實。
保稅區的改革目標是向自由貿易區轉型。
國務院發展研究中心“中國保稅區轉型目標模式課題組”發布的研究報告認為，為適應我國進出口貿易和港口集裝箱運輸快速擴張的新形勢，具備條件的保稅區應轉型為自由貿易港，充分發揮其物流功能，推進中國國際樞紐港建設。
保稅區的轉型設計方案是:部分保稅區轉型為出口加工區或經濟技術開發區，大部分保稅區繼續在區內發展出口加工業，並入經濟技術開發區或轉型為港口附近的出口加工區。保稅區的另壹部分將被改造成自由貿易區。選擇若幹保稅區作為試點，實施區港壹體化，實施區內自由港部分政策，發展以港口國際物流為核心功能的貿易、航運、倉儲、商品展示、金融等業務，為進出口貿易和國際轉口貿易提供優質、便捷、低成本的物流服務，推動我國沿海若幹集裝箱港口向國際樞紐港發展，逐步向自由貿易港轉型。
2003年6月5438+2月65438+2月04日，海關總署副署長龔表示，保稅區轉型的目標是建立國際通行的自由貿易區，第壹個試點已確定為上海，試點工作將立即開始。除了走向海外，國家還將選擇1-2保稅區進行試點，力爭在2006年底前完成試點任務，然後進行其他保稅區的改造。
根據海關總署的試點方案，上海外高橋保稅區向自由貿易區轉型的第壹步，將是把目前分離的上海港和外高橋保稅區連接起來，實現口岸聯動。保稅區的範圍將擴大到整個港口，擁有保稅碼頭。預計保稅區的轉型基本會通過區域和港口壹體化的發展過程來實現，但更具體的轉型方式還沒有進壹步的消息。
除了走向海外，國家還會選擇1-2保稅區進行試點，而深圳由於自身優勢，是目前最有力的競爭者之壹。2003年初，深圳將三個保稅區合並，謹慎提出保稅區要轉型為國際自由貿易區。青島自貿區是繼上海、深圳之後向自貿區轉型的積極實踐者。與此同時，天津自貿區和大連自貿區也明確提出打造東北亞自由貿易區，並制定了各自的轉型方案。此外，廈門、珠海、汕頭等地已開始推進當地港口與保稅區的整合，為自由港區建設創造條件，保稅區正迎來競相建設自由貿易區的熱潮。
職能轉變需要政策支持
我國保稅區發展功能錯位的壹個重要原因是發展自由貿易港區的政策和管理體制尚未建立。為了支持保稅區向自由貿易港區的轉型，中國不僅要調整現有的保稅區政策，還要制定壹些新的扶持政策。
1.出口退稅政策。目前非保稅區的國內貨物進入保稅區不退稅，貨物出境才能獲得出口退稅。在出口加工區和其他保稅倉庫已實施入區(倉)後退稅的情況下，進入保稅區的貨物不能實施出口退稅政策，使保稅區失去了作為出口貨物保稅倉庫的吸引力。政策調整的方向是，國內貨物進入保稅區視同出口，應享有退稅權的貨物可以憑出口報關單、外匯核銷單、增值稅發票等單證申請出口退稅，無需等到貨物出境。
第二，交易權。
1，進出口經營活動權。由於商務部將保稅區內的企業視為境外企業，保稅區內的企業壹般沒有外貿經營權。保稅區內的企業，特別是外資貿易公司，必須通過有進出口經營權的外貿公司開展進出口業務，增加了區內企業的經營成本，使商業交易復雜化。賦予保稅區企業進出口經營權，放開區內加工企業進出口經營權，允許外資貿易公司在從事轉口貿易的同時，有條件地開展國內進出口貿易。現在可以看到政策調整的趨勢。自2003年起，商務部開始向上海、深圳等四個保稅區的企業開放進出口經營權。
2.服務貿易。雖然國務院1995已經明確上海外高橋保稅區可以作為試點，但是相應的審批權限在國務院各部委，沒有明確下放審批權限、配套政策和管理規定，沒有可操作性。相比之下，中國入世後，保稅區外服務貿易開放的步伐正在加快。國家應放開保稅區服務貿易的審批權，建設商品展示中心，吸引國際跨國公司和綜合貿易公司進入保稅區，促進區內國際租賃、國際航運、國際法律服務、國際商品展示等服務貿易的發展。
三。金融和外匯管理政策。自2002年6月5日至10月實施的《保稅區外匯管理辦法》為保稅區企業開展正常的經營活動創造了條件。但是壹些外匯支付的規定還是比較嚴格的。這雖然有助於減少逃匯現象，但卻給區內企業增添了諸多不便，有的甚至限制了其正常的經營活動，主要表現為:購匯條件限制嚴格，基本不對外付匯，企業以人民幣註冊。付款程序很嚴格。例如，區內企業從國外進口貨物，然後銷售給區外企業。區外企業對外付匯時，必須持有《區外企業進口報關單》。但實際上，很多區外企業會將貨物先存放在保稅區，以享受延期納稅的好處，而不辦理進口申報手續。此時區內企業無法向境外支付。
政策調整的方向應該是:經常項目下的支付完全放開，區域內經常項目下的貨幣實現自由兌換。在外匯監管方式上，外匯局應重點監管商業銀行，商業銀行在為企業辦理結售匯業務的同時，應監管企業的外匯經營活動。促進生產與流通、進出口貿易和轉口貿易的結合。
四、物流行業準入政策。物流業是壹個新興的綜合性行業，涉及貨運代理、集裝箱運輸、鐵路貨運、公路貨運、航空運輸、倉儲等行業。目前這些行業由不同的政府部門主管，每個部門都有不同的行業準入標準，尤其是對外資的準入標準。所以如果要開展綜合物流服務，企業必須向不同的主管部門申請經營許可，手續相當復雜。
缺乏大型物流企業將限制我國保稅區向自由貿易港的功能轉型發展。因此，政策調整的方向可以包括:對於在保稅區或自由貿易港設立物流企業，在審批上實行鼓勵政策，簡化審批程序。並允許外資提早進入保稅區或自由貿易港區的物流服務業。
動詞 （verb的縮寫）清關、檢查程序和運輸監管政策。我國的保稅區雖然都建在港口附近，但大多與港區分開，在管理上分屬不同的部門。進出港口和保稅區的貨物都要經過第二次通關。LCL交通運輸的管理在很大程度上制約了區內企業開展物流運輸服務。因為根據客戶要求和成本核算，物流企業會將存放在不同保稅區(或同壹保稅區不同倉庫)的貨物、不同時間到達保稅區的貨物、不同供應商的貨物、進口倉庫和出口倉庫的貨物由LCL運輸。雖然現行海關法規沒有明確禁止上述業務操作，但由於海關監管時要求各種單證必須核對壹致，難以開展LCL運輸，阻礙了貨物的便捷順暢流動。
政策調整的方向應該包括:將保稅區與港區連接起來，實行港區統壹監管，避免二次通關的重復程序。因區內企業簡單加工運輸作業導致貨物的形狀、數量、稅號等性質發生變化時，海關可以在監管中有針對性地核查備案記錄，不要求壹致，只要基本對應即可。在倉儲展示方面，允許除禁止或限制流通的貨物以外的所有貨物進入保稅區倉儲展示，減免關稅和費用，以區別於口岸和非保稅區。將保稅區明確為“境內通關”，逐步過渡到“壹線放開、二線管理、區內不幹預”的監管模式，向自由貿易區過渡。
保稅區的發展模式要求其在通關、物流、外匯金融等方面采取更加靈活開放的措施。現在，通關不暢，優勢減弱，成為保稅區面臨的同樣問題。只有轉型為自由貿易區或者單純的經濟開發區，才能保證這個經濟特區的持續發展。