(1)節約能源和提高能源效率是中國社會經濟可持續發展的重要任務。
能源作為國民經濟增長的基礎和動力之源，對現代經濟和社會發展的影響越來越大。在某種程度上，能源的供求及其價格水平甚至影響著壹個國家的經濟發展進程和全球經濟形勢。
就中國能源儲量而言，中國是壹個能源大國，其中水電資源理論儲量6.67億千瓦，居世界第壹，煤炭儲量6000億噸，居世界第三，石油儲量居世界第八。然而，由於中國人口眾多，幾乎所有能源資源的人均份額都不到世界平均水平的壹半。近年來，中國石油產量增長跟不上消費增長，缺口逐漸擴大，進口快速增加，這是石油供不應求的信號。隨著中國社會主義現代化進程的加快，未來中國的工業化和城市化將進入快速發展階段。國際經驗表明，這壹階段也是能源消費增長最快的時期，我國能源供需缺口會更大。在中國，人均能源消耗很低，能源供需很緊張，但中國的能源利用率並不高。
針對我國能源供需矛盾加劇、利用效率低下的現狀，中國市政府明確提出走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境汙染少、充分發揮人力資源優勢的新型工業化道路。這不僅對節能提出了明確要求，也是大力推進節能的重要歷史機遇。我們必須改變傳統的發展方式，通過節能和資源綜合利用，提高資源利用效率，減少汙染物排放，提高企業經濟效益，實現經濟、資源、環境的協調發展。可以說，提高能源利用率，有效解決能源問題，不僅有助於我國社會經濟的持續、協調、全面發展，也符合科學發展觀的客觀要求。加快建設節約型社會，實現能源的可持續利用，將是中國經濟長期可持續發展的戰略核心。
進壹步說，節能還可以提高企業的競爭力。因為能源是產品成本的壹部分，有時會占很大比重。產品能耗越大，成本越高，價格上的競爭優勢越小。原因很明顯。節能除了對社會經濟的穩定協調發展有重要影響外，還關系到壹個國家政府的形象，承擔與其發展水平相稱的節能義務是壹個負責任的大國遲早要做出的選擇。
(2)政府在節能中的特殊地位和作用。
在現代社會經濟中，如何正確認識和處理政府與市場的關系，充分發揮它們在資源配置中的特點和優勢，是各國面臨的共同主題。就節能而言，煤炭價格放開、油價與國際接軌、新建電廠還本付息定價等以市場定價為目標的能源價格改革，對促進市場競爭、改善企業管理、抑制能源需求增長起到了積極作用。市場競爭促使企業自覺節能，特別是那些能耗占成本比重高的企業積極采用節能新技術，加強節能管理，降低消耗，降低生產成本，提高效益和效率，增強競爭力。市場競爭也優化了能源質量。然而，按照現代經濟學的觀點，節能和提高能效作為減少溫室氣體排放的重要措施，對市場調節的作用有限，往往存在“市場失靈”的現象。壹方面，能源生產和消費中的環境汙染不計入成本，這是壹個國際難題；另壹方面，私人公司對公共研發的投資不足，不願意投資於清潔煤炭技術的開發和利用，這使得煤炭背負了“骯臟能源”的不當名聲。而且節能產品在市場上往往存在“信息不對稱”，消費者對相關信息(如產品性能、能效、節能等)缺乏正確的了解。)，阻礙了節能產品的推廣和使用，使其缺乏競爭力。從解決“市場失靈”和“信息不對稱”的角度出發，需要強化政府在節能中的地位和作用。
單靠市場機制無法解決的能源安全和環境保護問題越來越受到政府的重視。政府在節能事業中的特殊地位在於，政府作為社會公共利益的代表，能夠從社會全局和長遠發展的角度，突破單壹市場主體追求經濟利益的局限，制定相應的宏觀發展戰略和衡量標準。其次，政府可以充分靈活地運用經濟、法律和行政手段，有效地協調和調節社會市場主體的各種外部經濟活動，為市場機制充分有效地發揮作用創造良好的社會和法律環境。節能作為能源資源的合理利用，不僅能滿足當代人的需求，也能滿足後代人對能源發展的需求。資源的可持續利用關系到代際公平，市場無法解決資源利用中的代際公平問題，因為市場配置資源的原則決定了市場主體必須追求最優的經濟效益。這兩個原因正好反映了政府在節能管理活動中的要求，政府在節能工作中可以充分發揮其特殊作用。
(3)財稅政策在政府節能政策中的地位和作用。
財稅政策作為宏觀調控的重要手段之壹，對社會經濟的全面協調發展具有重要影響。自庇古在福利經濟學中分析並提出“庇古稅”以解決環境汙染以來，財稅政策在解決外部性方面的積極作用越來越受到人們的關註。因為節能是減少溫室氣體排放和有效解決環境汙染的手段之壹。節能效果具有明顯的正外部性。為了更好地規範市場經濟主體在用能和節能行為中的外部效應，促進節能事業的順利協調發展，政府需要采取壹系列經濟、法律和必要的行政手段對此進行幹預和調控，而財稅政策將是政府節能事業管理和調控中最靈活、最有效、最重要的政策措施。
財稅政策的正確運用能充分體現政府的政策意圖和戰略導向。提高能源資源利用效率，發展循環經濟產業，加快建設現代節約型社會，實現可持續發展戰略，是中國社會經濟發展的現實需要和長遠選擇。要實現這種戰略轉變，社會市場主體的經濟行為需要相應改變並與之相適應，這就必然涉及到市場經濟主體利益的界定和調整。社會市場主體作為獨立的經濟利益主體，在實現自身經濟利益最大化的過程中，其經濟成本與收益是不壹致的。個人和企業的行為並不總是經濟合理的。企業並不總是獲得能源相關投資的最大凈現值，個人在使用能源時也不總是確保個人福利的最大化，這將影響社會經濟效益的整體水平。通過運用適當的財稅政策，使社會效益盡可能與市場主體自身的經濟效益相壹致，這將可能促使市場主體更加註重能源利用效率，節約能源。合理的財稅政策將很好地規範、引導和調節市場主體的經濟行為，使其朝著有利於整個社會效益的提高和改善的方向發展，實現政府的宏觀調控意圖和發展戰略目標。
節能技術的研發不僅是壹項基礎研究，也是壹項應用科技推廣活動。特別是有壹些節能項目，因為涉及面廣，需要各方的全力配合和協調。同時，初期投資較大，近期經濟效益和長期社會效益不確定，使得節能技術研發投資存在風險，會影響企業和個人在節能技術研發上的投資能力和積極性。因此，政府有必要靈活運用財稅政策，為節能技術的研發提供必要的、適當的優惠政策和支持，充分發揮公共財政的作用，這將更好地促進節能技術的提高和普及，加快政府節能政策措施的實現和有效發揮。
要充分發揮財稅政策在政府節能管理中的積極作用和效率，就必須協調好與其他政策措施和手段的關系。因為加強能源開發利用管理、促進能源效率提高的政策措施是壹項綜合性、長期性的系統工程，需要相互協調、相互配合。財稅政策需要有壹定的法律法規和行政手段相配套，因為財稅政策和措施本身就體現在壹系列的法律法規和行政手段中。同時，法律法規和行政手段需要綜合運用並體現適當的財稅政策措施和調控意圖。只有這樣，才能充分發揮財稅政策在節能中的積極作用，提高節能政策措施的整體效益。具體到產品生命周期不同環節可采取的能效政策和措施，可分為具有政治和行政成分的“技術促進”措施和增加高效產品市場份額的“市場拉動”措施。這些政策和措施共同對節能產生影響。
財稅政策作為壹種經濟的、法律的和必要的行政手段，是綜合運用和協調的，也是壹個復雜而綜合的系統。其中包括稅收減免、抵押貸款、政府采購、現金返利補貼、加速折舊、科研資助、能源稅、收費和中介支持。這些政策和措施從不同方面起到了節約能源、提高能源利用效率的作用。可以說，這些政策和措施構成了政府關於節能的財稅政策的壹個整體，它們之間既有相同之處，也有不同之處(詳見下表)。針對不同的節能項目和用能行為，應采取不同的有效財稅政策。同時，註意各項財稅政策的協調配合。
支持節能的財稅政策和措施
具體政策、措施和政策特點
減免稅收對節能產業實行低稅收，甚至給予壹定範圍和期限的免稅，以鼓勵和支持節能產業的發展。
加速折舊通過增加企業節能設備前期應納稅額扣除和延期納稅，鼓勵節能設備的推廣應用。
開征能源稅對不同的耗能行業和行為開征能源稅，通過稅收或差別稅率提高高耗能行業的生產成本，督促企業改進耗能技術和設備，提高能源利用效率，控制能源消費的快速增長，引導能源結構升級，達到保護環境的目的。
低息貸款通過政策性銀行或財政貼息促進節能發展。
現金返利補貼直接對購買和使用節能產品和設備的用戶給予財政補貼，影響節能產品價格，吸引用戶購買節能產品。
政府采購通過直接購買的方式引導和示範節能產品的使用，促進技術的商業化和快速普及，為節能產品提供壹定的市場，通過擴大生產規模，降低產品流通和營銷成本，降低節能技術的成本。
抵押貸款在購買和使用符合壹定認證標準的大型節能設備時，購買者可以向相關機構申請抵押貸款服務，以鼓勵節能設備的推廣和使用。
科研資助對節能技術的研究、開發和推廣給予壹定的資金支持和優惠政策，分擔技術研究和推廣中的壹定風險，引導節能技術的發展方向。
收費增加了生產成本，促進了外部成本的內部化，促進了對能源效率的投資，並改善了生產和消費。
中介機構支持咨詢、服務、信息加工與傳播、產品能效標準認證等節能中介機構，並給予壹定的資金支持或稅收優惠，促進節能技術和意識、信息的標準化和普及，推動政府節能工作的順利開展。
自願協議是指全行業或單個企業在自願的基礎上與政府簽訂的提高能源效率的協議，政府對承諾方給予某種形式的激勵。
第二，我國運用財稅政策支持節能的現狀和問題。
(1)簡要的歷史回顧。
1，計劃經濟階段。這壹時期，政府管理機構制定和實施的節能管理手段帶有明顯的計劃經濟特征，國家相繼制定了壹系列節能政策法規。在計劃經濟軌道上，依靠強制性的行政手段，結合必要的經濟刺激，促進了節能工作的開展，緩解了我國能源供需緊張，特別是改革初期經濟起飛時的供需矛盾。20世紀80年代前後，中國節能工作的重點有所調整。這壹時期政府節能管理的重點是促進國有企業(主要是工業企業)的節能，彌補全國能源(特別是電力)的短缺，支持國民經濟的快速發展。為此，政府制定並實施了相應的節能管理手段和措施，包括制定“開發與節約並重，近期節約優先”的能源政策，實行能源定額供應和企業能源定額管理制度。
20世紀80年代末90年代初，政府節能管理的重點是推進國有企業節能技術改造和節能管理，進壹步緩解國內能源供應短缺，保障國民經濟發展。65438-0986年，國務院發布了《節能管理暫行條例》，制定實施了壹些重要的節能管理措施。
2.經濟轉型階段。在此期間，國內能源供求關系發生了明顯變化。除了石油，煤和電的供應超過了需求。能源消費和以煤為主的能源消費結構造成的環境汙染開始凸顯，引起全社會的關註和重視。1994年3月，中國政府公布了中國21議程，提出了可持續發展戰略。其中，提高能源效率和節能被列為實施可持續發展戰略的關鍵措施。在此期間，政府節能管理的重點是探索適應市場經濟的節能管理方法，以促進節能環保。相應地，政府對節能管理手段和措施進行了重大調整，取消了壹些計劃經濟體制下建立的節能管理手段和措施。
3.完善市場經濟體制的初級階段。20世紀90年代後期以來，中國社會經濟發展發生了新的變化，社會主義市場經濟秩序初步建立，市場開始在資源配置中發揮基礎性作用。從能源形勢看，全國能源市場基本形成，能源價格基本與國際接軌，供求關系總體上大於需求。煤炭、電力生產企業逐漸從“用戶要我”轉變為“我要用戶”，通過提高產品和服務質量來吸引用戶。石油進口逐年增加，2000年達到7000萬噸。能源結構性矛盾突出，能源安全問題已經引起政府的重視。為了降低生產成本，耗能企業成了他們的自發要求。尤其是占產品成本20%以上的生產企業，如鋼鐵、化工企業，對節能非常重視。
基於上述背景，這壹時期政府節能管理的重點是引入、示範和推廣市場節能機制，加強節能法規建設和節能管理，引導和規範企業和全社會的能源消費行為，促進能源利用效率的提高，從節能角度增強國民經濟的競爭力，有效緩解國內能源環境壓力，為國家能源安全提供重要保障，確保經濟社會可持續發展。1997 165438+10月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國節約能源法》，節能工作開始步入法制化軌道。
(2)基本評價。
總的來說，20世紀90年代以來，隨著經濟體制改革的深入，社會主義市場經濟體制下的節能管理取得了很大進展。首先，1998實施了節約能源法，已經制定或正在制定壹批配套法規，初步將節能納入法律體系。二是節能管理體制和方法改革取得進展。政府改變對企業直接管理和財政補貼的做法，引導和鼓勵企業節能，加強國內外節能信息交流，運用價格和市場手段引導用戶節能。國家在節能工作中采取的財稅政策是政府整個節能工作體系和政策組合的壹部分，具有以下特點:
1.所采取的財政和稅收政策與經濟體制改革的進程和國家管理方式密切相關。在計劃經濟體制時期，國家直接管理國有企業的微觀事務。相應地，財稅政策直接影響國有企業。政策的主要形式有財政直接出資建設特定項目主體、節能貸款稅前還貸、節能獎直接進入成本制定、減免節能產品產品稅和增值稅、減免節能設備和技術關稅、安排國有企業節能基礎設施和技術改造資金等。隨著經濟體制改革的深入，經濟成分逐漸多元化，非公有制成分越來越高。在節能工作中過多幹預企業微觀事務，有妨礙企業經營行為之嫌。給國企節能優惠政策而忽視其他所有制企業，已經不能滿足全社會的發展要求。只在企業範圍內實現全社會節能工作是不可能的，節能政策需要突破。
2.原有的關於節能的財稅政策沒有成為獨立的激勵政策。1993年，我國能源領域開始走向市場化，隨後1994年具有市場經濟特征的價格、財稅、投資、外貿體制改革，大大削弱了原有以配額管理為中心的節能管理體制的功能，節約獎、超罰的激勵機制在市場經濟的“效益原則”下顯得蒼白無力。原有的財稅政策是依附於強有力的行政手段的輔助手段，並沒有形成相對獨立的政策體系。當其發揮作用的行政手段不存在時，財稅政策壹時找不到發揮作用的著力點，大部分關於節能的財稅政策都取消了。
3.原有財稅政策未形成完整體系，“壹事壹議”類型較多，政策目標模糊。受過去粗放式行政管理模式的限制，在節能工作中，財稅政策總是跟隨著其他政策。當其他政策需要政府財政支持的時候，財稅政策是附帶的。財政部門總是不知道自己在國家節能工作中應該主動做些什麽。許多財稅政策缺乏事前研究和論證，具有明顯的“臨時動議”色彩。財稅政策的系統性很差，使得政策目標非常模糊。
4.1994新財稅體制改革後，國內企業節能財稅優惠政策幾乎是空白。由於1994財稅改革是在清理各種稅收優惠政策，初步建立符合社會主義市場經濟要求的稅制結構的背景下進行的，階段性目標是提高稅收收入占GDP的比重和中央收入占財政總收入的比重，因此許多節能稅收優惠政策也相應取消。目前國家對外企還是有零星的優惠政策。例如，對向外國企業提供節能和環境汙染防治方面的專有技術取得的轉讓費收入，可以減按10%的稅率征收代扣所得稅，其中對技術先進、條件優惠的可以免稅。而適用於國內企業的優惠政策幾乎沒有，可見國家在節能優惠上的政策失誤。
5.財稅政策單壹，缺乏彈性。原有的財稅政策以鼓勵為主，限制低能耗產品和產業發展基本有缺口。在政策的限定上沒有臨時政策、短期政策和長期政策之分，有為了管理方便而片面追求簡單統壹的傾向。政策手段單壹，沒有利用政策的組合效應支持節能產業發展。
(3)目前面臨的主要問題。
1，節能工作尚未放在國家財政的應有位置。我國政府的公共管理脫胎於計劃經濟體制，與市場經濟體制相適應的管理模式遠未建立。政府公共管理的理念、模式和效率與成熟的市場經濟國家還有相當大的差距，節能管理水平也不例外。其中，首先是對節能重要性認識的差距。主要表現是把節能當作彌補能源短缺的權宜之計和權宜之計，而沒有意識到能源問題是關系到國家現代化的長遠之計。在能源緊張的大背景下，各行各業都有節能的切身體會。在這種情況下，決策者高度關註節能，仍然具有過去行政管理中“消防隊”的共同作用——他們只想應對問題。在能源供應緊張的形勢下關註節能，不僅為節能事業的發展帶來了新的機遇，也提醒我們所有關於節能的財稅政策都必須正視我國能源認識的現狀。
2.節能產業投入嚴重不足。對節能的投入不僅僅表現在財政出資建設幾個節能示範項目，完成幾項節能技術改造，或者對壹些節能項目給予壹些稅收優惠。節能是壹個動態的概念，應該把節能看成壹個產業。通過政府對節能的優化管理和政策引導，不斷提高社會各界的節能意識，不斷提高終端產品的能效，形成節能產品的創新和節能產業的研究、生產、銷售、使用、服務、回收和信息傳播的良性循環。財稅政策體現在各個方面。國家至今沒有設立獨立的節能發展專項資金，相關節能產業的投資分散在企業技術改造和高新技術開發創新項目的資金中，使得政府對節能的投入處於相當不穩定的狀態。而且政府的直接投資僅限於R&D和生產(技術改造)，在節能產品的銷售、使用、服務、回收和信息傳播等方面幾乎是空白。
3.節能財稅政策單壹。財政支出方面，除了預算內財政資金直接支持節能項目研發和技術改造外，沒有其他政策手段；在稅收優惠政策方面，目前節能政策與資源可持續利用、環保政策混雜，基本上只采取單壹的稅收減免措施，沒有采取投資抵免、加速折舊、延期納稅等其他政策手段，這與我國稅收征管水平較低不無關系。
4.財稅政策對節能的效果並不理想。由於節能產業發展的財稅政策缺失，調查中的廠商並沒有從政府的財稅政策中感受到國家支持節能的有利條件，財稅政策似乎可有可無。消費者認為節能產品價格太貴，質量良莠不齊，有可能花高價買到真正的節能產品。
三、中國未來中長期鼓勵節能的財稅政策總體思路和主要建議
總的來說，未來我國政府的能源管理應該從能源供應轉向供應和終端消費並重，從行政手段轉向經濟政策調控手段。在操作層面，政府應采取有效的經濟激勵政策，建立終端用能設備的能效標準和標識制度，鼓勵各種節能設備的生產和使用，以降低能源消耗，促進市場競爭，減少汙染物排放，逐步建立有效的節能型社會。財稅政策是國家鼓勵節能的經濟政策的壹個重要方面。我們將從稅收政策、政府預算政策、政府采購政策等方面提出相應的對策和建議。
(1)鼓勵節約能源的稅收政策。
稅收政策是國家宏觀調控的重要工具，在促進能源節約和可持續開發利用方面具有不可替代的作用。參考國際慣例，結合我國實際，在調整優化節能稅收政策體系時，既要立足於我國能源政策的目標取向和節能戰略的實際需要，又要考慮我國稅制的結構現狀和發展方向，既有利於促進節能戰略的實施，又符合稅制發展的總體要求，主要遵循以下基本原則:
壹是間接引導與直接激勵相結合的原則。將稅收支持產業發展的重點從直接優惠轉向間接優惠是國際上的通行做法，也是我國稅制的發展方向。在促進節能產業的展中，稅收政策的制定和調整也要體現這壹要求，堅持間接優惠，輔以必要的直接優惠手段。
二是鼓勵政策和限制政策相結合的原則。國家能源政策壹方面鼓勵節能產業發展，另壹方面又要求限制高耗能產業。節能稅收政策的制定也要從這兩方面考慮，鼓勵和限制同時進行，更好地體現國家政策導向。
三是全方位推進與多環節引導相結合的原則。發展節能產業是壹項系統工程，既要鼓勵節能投資，又要引導節能消費，既要支持節能產品的生產，又要促進節能技術的普及，增加節能相關設備和技術的進口，調整節能相關產品和資源的出口。不同的方面需要不同的政策手段和不同的政策導向。稅收政策應根據自身特點，由各方面進行引導，通過構建科學合理的政策體系，更好地發揮促進節能的政策效應。
根據上述原則，我們從促進節能投資、引導節能消費、調整節能產品進出口、鼓勵節能技術推廣等方面提出以下具體政策建議:
1，促進節能投資的稅收政策
(1)關於所得稅
所得稅是引導社會投資方向、優化產業結構的重要政策工具。在促進節能投資方面，對生產制造節能設備和產品的企業給予壹定的企業所得稅間接優惠政策。所得稅的政策重點可以從以下幾個方面傾斜:
壹是提高節能設備和產品R&D費用稅前扣除比例。比如，可以規定企業當年發生的節能設備和產品的R&D費用可以在所得稅前據實列支，發生的費用可以在所得稅前加撥壹定比例(如50-100%)建立專項R&D基金，用於未來企業節能設備和產品的開發研究；
二是生產節能產品的專用設備折舊可適用加速折舊法；
三是對購買生產節能產品的設備，可在壹定額度內實行企業當年增加所得稅的投資抵免優惠政策。
上述考慮的依據:目前財稅部門正在醞釀的所得稅改革的大方向，是從以前的降低所得稅稅率、減免所得稅或所得稅退稅等直接減免向稅前扣除、加速折舊等間接減免過渡。在此背景下，單獨對節能設備和產品實施直接所得稅減免，有違我國所得稅改革的大方向。另外，在企業內部核算不是很規範的情況下，幾乎無法區分節能產品和非節能產品分別實現的所得稅。因此，直接降低節能產品所得稅不可行，不利於稅收管理。
(2)增值稅。
增值稅在我國現行稅制結構中占有重要地位。它的重要特征是壹種“鏈條稅”——上遊產品的銷項稅正好是下遊產品的進項稅，在這個企業實際應納稅額以銷項稅和進項稅扣除後的差額為標誌。這種稅制的特點決定了對增值稅的減免要特別謹慎，否則就違背了其環扣的特點。另外，增值稅是壹個相對中性的稅種。除個別產品零稅率和少數低稅率產品(13%)外，大部分產品采用17%的統壹標準稅率，壹般不可能用增值稅來限制非節能產品的發展。在技術上無法決定只有節能產品才能使用某些材料的情況下，對其實施優惠稅率也不現實。
利用增值稅支持節能產業發展可以借鑒國家支持資源綜合利用產品的相關政策。對關鍵的、節能效益顯著的、受價格等因素制約的重大節能設備和產品，國家在壹定期限內實行壹定的增值稅減免優惠政策。對節能效果明顯的個別產品，在壹定期限內，可征收增值稅並即時退稅。增值稅可以全額或按壹定比例返還，以增加企業的發展潛力。
需要註意的是，在使用增值稅優惠政策時應註意三個問題:
壹要嚴格界定和限制優待範圍。由於增值稅的上述特點，利用增值稅優惠政策支持節能產品的生產，應該是在技術上節能效果非常明顯，同時市場占有率很低的產品。政府利用稅收優惠政策的意義在於幫助其啟動市場。這就決定了優惠的範圍必須限制在很小的範圍內，避免過度濫用。可享受增值稅優惠政策的節能設備和產品範圍不宜過寬，僅限於少數節能效益顯著、受價格等因素影響較大、經國家支持後有助於提高市場份額的“重點節能設備和產品”。
二要嚴格限定優惠時限。節能是壹個動態的概念。隨著技術的發展，原本被認定為節能產品的產品，很可能在壹段時間後變成通用產品，市場上出現更新的節能產品。所以優惠政策壹定是有期限的，而不是長期的。
第三，要客觀認識增值稅優惠政策的效果。增值稅是價外稅，其優惠政策不僅會影響節能產品的生產，而且短期內對最終產品的價格形成和消費者消費行為的引導也沒有明顯作用。
基於以上分析，利用增值稅優惠政策鼓勵企業發展的示範意義將大於