它提供了政策和制度保障。
在2003年的農村稅費改革試點工作中，作者對我國的“三農”問題進行了壹些研究，對解決“三農”問題的政策措施進行了前瞻性的分析。他認為對農民的糧食直接補貼，即改革糧食補貼方式，是增加農民收入最直接、最有效的政策措施。但是，就糧食直補而言，全國各地的做法都不壹樣。有些傾向於補貼價格，有些則補貼種糧大戶。筆者認為，這些做法，包括我區目前實行的補貼，都有很大的缺陷。最後，本文將對我區糧食直補政策進行評價。目前，筆者對安徽、吉林等省的糧食補貼改革評價很高，並據此形成以下觀點:即糧食補貼改革要與農村稅費改革相銜接，要與糧食流通體制改革相配套，要適應我國加入WTO的形勢。簡而言之，通過糧食補貼改革，應該實現上述三個政策目標。現描述如下:
第壹，應該是農村稅費改革的繼續和深化。農村稅費改革是繼土地改革和家庭聯產承包責任制之後，農村的第三次重大改革。解放初期的土地改革解決了“土地換耕地”的問題，實現了中國農民千百年來的夙願。改革開放初期，家庭聯產承包責任制解決了“耕者有其權”的問題，億萬農民重新獲得了生產經營自主權，極大地調動和挖掘了農民生產經營的積極性和創造潛力。當前，農村稅費改革應通過“三取消、兩調整、壹改革”實現“耕者有其田”的政策目標，減輕農民負擔，規範農村稅費制度。但這遠遠不夠。如果認為農村稅費改革試點工作“全面完成”，那就大錯特錯了。雖然“減負即增收”，但這只是當前改革法律的政策和措施，最大的意義只體現在規範農村稅費制度上。由於農產品價格低廉，農業勞動生產率水平低下，自然環境和耕作條件惡化，稅費改革設定的農業稅較改革前大幅增加，農民難以實現“受益”的目標，這只是確保農村基層政府在過渡時期正常運轉的政策需求。確實要給農民增收減負，然後給予補貼、扶持等措施，這才是解決農民增收困難的根本。農村稅費改革是全方位的，它涉及到農村所有的農民。因此，糧食補貼模式的改革也應該是針對所有農民的。這堪稱為農民減負增收的壹項普遍措施。具體來說，改革要以農民應稅土地和應稅經常性生產為重點，與農村稅費改革試點工作前期的稅改並軌工作有效銜接，完全將其作為農村稅費改革的延續和深化。當然，除此之外，農村稅費改革還包括政府機構改革、調整教育布局等措施，確保農民負擔不會反彈；通過彌補過去政府在農村服務的不足，加大政府對農村社會事業的支持力度，“讓金融的陽光普照廣大農村”，改變農村各項事業的落後面貌等等。這些都反映了農村稅費改革的長期性、艱巨性和復雜性，但這不是本文討論的話題。
二是把深化糧食流通體制改革作為配套政策措施。中央“1號文件”中“深化糧食流通體制改革”的敘述是:“從2004年起，國家全面開放糧食購銷市場，實行購銷多渠道經營。有關部門要及時清理和修訂不利於糧食自由流通的政策法規。加快國有糧食購銷企業改革，轉換企業經營機制，完善糧食現貨和期貨市場，禁止地區封鎖，搞好產銷區合作，優化儲備布局，加強糧食市場管理和宏觀調控。當前，糧食主產區要註重發揮國有及國有控股糧食購銷企業的主渠道作用，建立對農民的直接補貼制度，以保護種糧農民的利益。2004年，國家從糧食風險基金中撥出部分資金，用於對主產區種糧農民的直接補貼。其他地區也要對本省(區、市)產糧大縣(市)的種糧農民進行直接補貼。本著調動農民種糧積極性的原則，制定便於操作和監督的實施辦法，確保補貼資金真正落實到農民手中。"
糧食補貼改革的政策要求是:壹是政府補貼由供應糧食企業向直接供應農戶轉變，由補貼流通環節向補貼生產環節轉變。二是搞活糧食流通體系，通過配套改革進行糧食企業改革。過去國家通過糧食流通間接補貼農民的“保價”做法，並沒有讓農民受益，反而給政府增加了沈重的財政負擔。這是壹個。二是多年來按保護價收購農民余糧的政策，導致國有糧食購銷企業難以進入市場。“價格由國家定，資金由銀行貸，準備金由財政補，虧損記賬上”。這種“安逸”的經營環境，造成了國企只負責執行政策，不負責企業效益，只負責采購，不負責銷售，只負責儲糧，不負責盈虧，專註於爭取收購、庫存、補貼，積重難返。“糧食大鍋飯”使國有糧食購銷企業逐漸。“三老”即老人、舊糧、舊賬；“三多”就是虧損多、不良資產多、機構人員多；“三舊”是指舊的觀念、舊的管理機制和舊的管理模式。同時，糧食流通企業有壹些政府職能，成為臃腫的官僚機構。到目前為止，中國的經濟體制改革還沒有觸及計劃經濟航母，其改革不能再拖了！
有鑒於此，實施糧食直補和作為配套改革措施之壹的糧食流通企業制度改革，從時間、時機、操作上都是合適的。安徽、吉林等省此前的直補改革，都是以補貼方式改革為核心，在沒有經驗可循的前提下，提出了“壹取消、兩放開、壹鎖定、壹調整”的具體改革內容，即取消保護價收購余糧政策；放開糧食收購價格和糧食銷售市場；鎖定國有糧食購銷企業的老庫存、老賬戶；將糧食流通環節補貼調整為對農民的直接補貼。在具體實施中，采取了與農業稅年產量和農村稅費改革時設定的計稅土地面積相關的各種實施方案，形成了這樣壹種良性互動的局面:稅費改革的成功經驗為直補改革的順利進行奠定了堅實的基礎，糧食直補進壹步保證了稅費改革的成果。可以說兩者相輔相成，相得益彰。同時，很多區外的糧食直補改革並不限制補貼品種。規定農民只要種地就能拿到補貼，不管是種糧食還是經濟作物。
第三，也應該是中國對農產品補貼的開始。中國加入世貿組織已經三年了，是時候開始對國內農產品的生產和流通采取國內支持措施了。WTO農業協議將國內支持政策分為三類:綠箱政策、黃箱政策和藍箱政策。綠箱政策是對生產和貿易沒有扭曲影響或影響很小的支持性政策，不限制或免除減少義務。重點是政府提供的壹般性服務，農業安全和環境保護，包括農業科研、病蟲害防治、培訓、技術推廣和咨詢、檢驗檢測、市場營銷和推廣、基礎設施等服務措施，生產者退休計劃和資源停用計劃的結構調整補貼，以及結構調整的投資補貼、環境保護補貼和區域援助。黃箱政策是壹種扭曲生產和貿易的支持政策，需要限制或減少。藍箱政策是黃箱政策的特例，是壹種免除減少義務的國內支持政策。
黃箱政策以補貼和價格支持為主，對國內農產品生產起到很大的支持作用，意味著提高農產品與國外的競爭力。具體來說，黃箱政策補貼農產品價格，給予農產品營銷貸款；按產品種植面積補貼生產或個人；按畜禽數量補貼生產或個人；補貼農民使用種子、化肥、農藥、灌溉等投入品。這些措施對促進生產和提高產品競爭力的作用比綠箱政策更直接。因此，研究如何利用好黃箱支持政策顯得更加重要和迫切。
顯然，對農民實行糧食直接補貼是中國支持黃箱政策的開始，但僅僅實現這壹點是遠遠不夠的，我們還必須認識到:
(1)目前補貼項目只是糧食，未來補貼將擴展到農業產出的各個方面。
(2)目前補貼總量很少，未來還有很大的補貼空間，也就是後面會增加所謂的先動存量(糧食風險基金)。
(3)體現在我國的農業政策上，壹方面，農業稅是階段性的、臨時性的；另壹方面，補貼的長期性是未來的主題。
(D)將限制和減少補貼，並應提高對補貼緊迫性的認識。
在黃箱政策中，WTO要求所有成員按照綜合支持量占農業總產出(或產品產值)的壹定比例降低黃箱支持水平。《農業協定》規定，對某壹特定農產品(或全部農產品)的綜合支持總量不能超過該產品總產值(或農業產值)的5%(發展中國家為65，438+00%)。中國對WTO的承諾是8.5%，即對農業或某壹特定農產品的支持只能在當年農業總產值(或某壹產品產值)的8.5%以內。此外，根據農業協議，綜合支持總量必須以1986-1988的平均水平為基礎。從1995開始，發達國家將在6年內逐步減少20%，發展中國家將在10年內逐步減少13%。由於中國剛剛加入世貿組織，中國國內支持的基期為1996-1998。1996-1998基期，中國沒有直接補貼，間接補貼中的總額很少，大約300億元(糧食風險基金)，也沒有真正彌補農民，對農民征收農業稅。如果這種情況持續下去，中國的農業真的會很危險，最糟糕的是整個行業會倒閉破產。但是，按照我國農業總產值1996-1998(約20400億元)的平均水平，我國每年對農產品的補貼水平可以達到1734億元，即每年至少1400億元，而且隨著時間的推移會逐漸減少。現在很多人還認為中國沒有能力補貼農民，這其實是壹種誤解。財政有總量問題，更重要的是分配問題，更何況這幾年國家財政收入增長很快。現在真正意識到我國農產品補貼必要性的有識之士認為，國家每年通過發行國債來實施補貼是值得的。可見這真的是壹個認知問題。特別是，我們的主管部門需要對這種補貼有所了解。
然而，我區糧食直補政策明顯存在諸多缺陷。首先，自治區人民政府辦公廳轉發了《自治區財政廳等部門關於在部分產糧大縣開展儲備糧收購直補掛鉤試點實施方案的通知》(桂政辦發〔2004〕50號，以下簡稱《通知》)，將直補與儲備糧收購掛鉤。顯然是在維持我國現行三級儲備制度的前提下進行的“改革”。其次，《通知》說“工商部門負責加強糧食市場管理”，說明“兩個放開”沒有做到。第三，《通知》規定，與直補掛鉤的糧食品種為“當年農民自己種植的早秈稻糧(不含農民自己使用的口糧)”，不僅品種有限，數量也有限，不存在“改革”含義。第四，《通知》還說，“種糧農民憑簽訂的儲備糧訂單收購合同銷售糧食，享受補貼；沒有訂單合同銷售的糧食不能享受補貼。”壹方面說明並不是真的想補貼農民，增加農民收入，讓農民受益；另壹方面說明其政策目的是保證國家糧庫能收糧，所以補貼只是收糧的激勵措施，是次要的。因此，筆者認為其至少存在以下問題和漏洞:
(壹)沒有把糧食流通企業體制改革作為重要的配套改革措施，這是最大的缺陷。這將錯失深化糧食流通體制改革的良機。
(2)不是糧食補貼改革，也不是對農民的直接補貼。在原有制度不變、“保護價”政策不變、補貼主體和手段不變的條件下，這種補貼充其量是對農民出售余糧的獎勵。
(3)政策規定補貼的對象是農民當年生產的早秈稻糧，而不是補貼所有農民。即使這壹政策成功實施，也極有可能造成農村地區的貧富分化。
(四)政策法規給了糧食流通企業很大的主導權，反而鞏固了他們的官商官僚地位。
(5)這種直補曲解了“確保國家糧食安全”的國策精神，以為國家糧庫有糧就“安全”了，卻忽略了“天下之滿，倉之固”的道理。
(6)這種直補與農村稅費改革完全脫節，與稅制改革無關。
(7)這種直補的操作存在很大漏洞，容易出問題，成為腐敗的溫床。部門利益甚至個人利益很可能會扭轉政策導向。根據政策，很容易看出這是為了國家多收糧食。但是，在不正當利益的驅動下，讓農民在苛刻的條件下賣不出糧食，然後接受合同，搞經營，“完成”收購任務，偷取補貼，可能是主觀的。
為此，作者提出了今後補貼農業和農民的幾點建議:
壹是明確補貼重點，把補貼放在農業生產投入和農產品貿易上，降低農業生產成本，增強農產品貿易競爭力，讓農民盡快增收致富。
二是盡快擴大補貼範圍，提高補貼額度，按照“先動存量，後動增量”的要求，先用光存量中的糧食風險基金；然後，通過調整財政和國債的投資結構，農村可以獲得更多的財政資金，加速農業生產和農村生活環境的改善。
第三，利用世貿組織的“綠箱”政策保護農業資源和環境。
第四，要學會利用技術壁壘保護農業。
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