編者按 當前，全國整頓和規範礦產資源開發秩序“回頭看”行動處於檢查驗收階段，國土資源部正著力推進礦產資源管理長效機制建設，研究起草加強礦業權管理、保護性開采的特定礦種勘查開采管理和促進礦產資源合理開發利用的相關政策。
保護性開采的特定礦種是關乎國民經濟建設和高科技發展的優勢戰略礦產資源，這些礦種的保護、開發與利用，直接涉及國家經濟安全以及在國際市場上的話語權。
對保護性開采的特定礦種進行專項整治不僅是礦業秩序整頓和規範的重點內容，也是有效保護國家利益，使資源優勢轉化為經濟優勢的關鍵。國土資源部咨詢研究中心受礦產開發管理司委托，完成了《保護性開采特定礦種管理研究》課題，就相關問題進行了理論分析並提出政策建議。由此，編者約請課題負責人、國土資源部咨詢中心副主任張彥英就具要點行文刊發，以期指導實際工作。
當前，礦產品市場價格高位運行，礦山企業、冶煉加工企業以及地方政府受巨大利潤驅動，盲目擴大開采和初級冶煉加工規模的沖動很大，國家保護性開采特定礦種的調控措施面臨挑戰。
壹、階段性成效顯著但挑戰依然嚴峻：資源優勢消減較快 產業與產品結構亟待優化升級
自1991年國務院《關於將鎢錫銻離子型稀土礦產列為國家實行保護性開采特定礦種的通知》下發以來，有關部門和地方認真貫徹執行，對這些優勢礦產資源實行有計劃的統壹管理，經過十幾年的不懈努力，在保護資源，規範礦業秩序，維護國家利益等方面取得了積極成效。實踐證明，國家對特定礦產資源實行保護性開采，嚴格執行控制總量等措施，可以有效保護國家企業利益，使資源優勢轉化為經濟優勢。但目前還只是階段性成效，仍然存在許多不容忽視的問題。
由於壹些地方、企業片面追求局部利益，再加上有些管理工作不到位，造成特定礦種開發、經營秩序混亂，產品過剩，超計劃指標生產的情況十分嚴重，使我國優勢資源儲量消耗過快，優勢地位下降。主要表現在：亂采濫挖時有發生，生產經營秩序混亂，供求關系很難把握，資源優勢消減較快。產業結構不合理，生產能力過剩，采礦生產能力大大超過國家制定的總量控制目標，冶煉加工投資過熱，低水平重復建設，總量控制政策執行阻力很大。產品附加值低，部分高附加值產品尚需進口，中間原料和中低檔產品產量大幅增長遠超國內需求，初級產品嚴重依賴出口，而部分高附加值產品尚需進口，產品結構亟待升級。出口和出口創匯額的虛假繁榮又會誘發亂采濫挖再度泛濫，資源儲量消耗過度。如果這種盲目生產和出口的問題得不到根本解決，已有的調控成效將成為曇花壹現，國家和企業將再度付出慘重代價。
二、特定礦種開發秩序混亂主要原因：法規政策滯後 監管不到位 工藝相對落後 利用水平低
保護性開采的特定礦種管理法規及相關政策滯後，統壹管理尚未到位。表現在執法主體不明確，政出多門，指標多頭下達，而且相互矛盾；執法依據不明確、執法措施、執法手段不到位，還存有管理盲區。隨著保護性開采的特定礦種礦產品價格不斷上漲，利益驅使成為開采者違法違規開采行為的動力，少數地方政府和部門也從自身利益出發，不作為或亂作為，支持縱容非法礦業活動，使礦產資源管理執法難度加大。
盡管保護性開采的部分特定礦種實行開采總量控制指標，但是監管仍不到位。由於現實利益的驅使，壹些地方政令不暢，“上有政策，下有對策”。特定礦種礦產地落實開采總量控制措施的政策不壹，各行其是，各地不同程度地存在超指標生產、銷售的情況，礦產品可以隨意流通，措施落實難以到位，對超指標生產缺乏有效的強制性管理手段、可操作性強的法律依據和具體處罰措施。目前尚未形成聯合監管機制，對開采、選冶、出口等環節無法有效監控。
保護性開采的特定礦種開采工藝相對落後，礦產品利用水平比較低。由於缺乏有效管理，產業準入門檻低，初級產品擴張過大，深加工產品太少，惡性競爭對當地生態環境造成很大負面影響。部分企業采用原始落後的采礦和加工工藝方法，整體生產技術水平低、效益差。采富棄貧、采易棄難現象嚴重，資源大量浪費。
礦政管理體制不順，基層執法主體的合法性不夠。當前，部分省(自治區)的市(地)以下礦政管理部門仍屬於事業單位，且大多數是自收自支人員或無編制人員，有的人員自身素質不高。這種狀況在壹定程度上制約了基層礦政主管部門執法的權威性，直接導致對礦山企業日常監管難以到位。
三、特定保護措施與政策建議：加快制定專門管理法規 建立礦產資源儲備制度
為全面規範勘查、開采、選冶、加工運輸、經營及國內外貿易等環節的秩序，促進礦業集約經營，推進保護性開采特定礦種的礦業生產又好又快地發展，使保護性開采特定礦種做到“保護有數、開采有量、管理有規和監督有法”，維護國家整體經濟利益，加快制定《保護性開采特定礦種管理辦法》勢在必行。
——除實行壹般礦種的保護措施外，建議對保護性開采的特定礦種采取特別的強制性保護手段。嚴格行業準入管理，嚴格開采總量控制，嚴格出口產品總量控制，嚴格***伴生資源保護，必要時限制勘查階段升級和采礦許可證發放。此外，還要強化指標監管，建議在開發、選冶、加工、出口貿易全過程中實行全國統壹的票證管理。
——保護性開采的特定礦種監管必須發揮礦產資源規劃的龍頭作用。建議在編制《全國礦產資源規劃》的同時，編制各特定礦種的專項規劃。建立保護性開采特定礦種功能區，通過規劃實現貫穿特定礦種產業鏈全程的程序化綜合管理。為了突出專項規劃的戰略性、政策性和可操作性，必須對礦產資源形勢作出及時分析和準確判斷，包括國內外市場供需形勢變化，采礦權人消耗保有礦產資源儲量的真實情況及探礦權人勘查成果和找礦潛力的最新進展等等。由於原有統計渠道不暢，近年來推行的礦產資源儲量動態監測已成為十分重要的基礎性工作，必須切實做好。
——調整產業結構，大力發展精深加工，促使產品升級換代，提高產品附加值。首先要鼓勵、支持企業和科研院所攻克科技難關，提高自主創新能力，建立和完善以企業為主體的技術創新體系。同時，鼓勵企業延長產業鏈，走規模化、集約化發展之路，將開采配額向投資深加工的礦山傾斜。其次，支持特定礦種富集的礦業城市堅持發展延伸產品及深加工產品、提高產品附加值，國家應當在配額指標、調控政策方面給予積極扶植。此外，在招商引資政策方面，支持特定礦種原產地在嚴格控制生產總量的同時，利用礦產資源優勢引進國外先進技術、工藝，實現特定礦種原料就地轉化，形成特定礦種的應用產業集群，提升產品科技含量。
——建立礦產資源儲備制度，實行礦產地儲備和初級礦產品儲備相結合，礦產地儲備實行“企業儲備優先，國家儲備保底”政策。
雖然儲備對象可以是礦產品、半成品、初級產品，也可以是礦產地，但從某種意義上來說，礦產地的儲備可能更加經濟、更加安全。當然，礦產地儲備制度要符合礦產地質勘查階段性的規律：預查、普查不能限制，完成詳查的階段為最佳儲備階段，但不能壹刀切，因為礦山勘查建設周期常常大於市場變化周期。全國範圍的規劃要形成階梯式儲備，有的要完成勘探階段，有的要建成礦山(不采)，已備急需。
同時，礦產地儲備不能破壞行政許可規則，不能侵犯探礦權人、采礦權人的利益，原則上是國家儲備，鼓勵企業儲備。假如國家出於整體利益決定進行儲備，使勘查開發中止於某壹階段，國家應當對中止的礦業權按公平評估價實施國家收購。建議由國家成立專門的儲備機構回購探礦權采礦權，此機構須有雄厚的資金支持，以貫徹國家資源政策為主，可以實行事業單位企業化管理。除國家儲備外，也應允許企業儲備，而且實行企業儲備優先。參與儲備的企業可能是原探礦權采礦權人，也可以是別的企業。
礦產品、半成品、初級產品的儲備原則、方式與礦產地儲備壹致。正常生產沒有出口配額時，國家儲備機構以保護價收購，同樣實行“企業儲備優先、國家儲備保底”的政策。由於企業之間對礦產品、半成品、初級產品的期貨性利潤判斷不同，企業間可以進行現貨或期貨的交易，形成國企、民企***同參與的保護性開采特定礦種的流通市場，要有特別嚴格的原產地本票管理，嚴防非法開采產品流入。同時，這個市場是置於政府資源調控政策的經常幹預之下。政府實行政策調控的原則是維護國家根本利益，同時考慮企業權益；主要調控手段是制定開采總量指標、出口總量指標、儲備對象收購價；主要監管責任是打擊非法開采及其產品流通。
——用經濟手段調整利益分配格局。盡量運用經濟利益激勵機制實現產業政策導向，緩解計劃管理與市場經濟體制的沖突。加大開采和初級產品加工出口的稅費負擔，減少企業暴利期望，減輕控制指標分配及監管壓力。2006年以來國家對鎢、稀土、銻等礦種采取減少出口，退稅甚至征收出口稅、提高礦產資源稅費等措施都取得了較好效果。可見，這是對保護性開采特定礦種行之有效的保護措施。此外，當國家政策重大改變侵害企業合法權益時，應給予適當的補償。
——進壹步明確國土資源部為管理執法主體，建立部際聯席會議制度，實行綜合協調管理。要報請國務院下決心解決多個部委下達指標，政出多門，職能交叉的問題。在法規滯後或空缺的條件下，可暫且先定行政規章制度，以作管理應急。有些經過醞釀、尚需實踐檢驗的礦政管理措施，可先在保護性開采特定礦種中試行，如授權統壹管理制度、資格證、準運證制度，專營票證制度等。
——保護性開采的特定礦種是動態變化的，其管理必須與時俱進。壹方面，與其他保護性開采的特定礦種相比，黃金不是我國的出口優勢礦產，也滿足不了國內需求，屬於硬通貨，是國家壟斷無限制收購的特殊物資，國家也規定了鼓勵開采黃金的政策。隨著我國黃金市場逐步走向全面開放，黃金管理已經脫離了保護性開采特定礦種適用法律的軌道。建議考慮撤銷將黃金列為保護性開采特定礦種的決定。另壹方面，當前是否還有壹些優勢礦產資源，同樣存在過度開發、重復建設、盲目出口、競相壓價，以致資源優勢不能發揮、國家利益受到損害的情形，是否也應列為保護性開采特定礦種?我國煤、稀土、鎢、錫、鉬、銻、鈦、石膏、膨潤土、芒硝、菱鎂礦、重晶石、螢石、滑石和石墨等在世界上具有明顯優勢。在地質礦業界以至社會各界，將鉍、鉬、銦和稀缺煤種也列為保護性開采的特定礦種呼聲比較高。可見，保護性開采特定礦種的設立和撤銷都應根據礦產資源形勢發展變化適時調整。
(原載《中國國土資源報》2008年8月29日，作者為《保護性開采特定礦種管理研究》課題負責人，課題組成員胡魁、文正義、張興)